Corte dei conti, sezione controllo per l’Emilia Romagna, deliberazione n. 153 del 12 ottobre 2017, presidente Greco, relatore Patumi
A margine
In esecuzione del proprio programma annuale dei controlli, la sezione regionale per l’Emilia Romagna esamina le modalità adottate da un comune per la gestione dei servizi legali e di patrocinio, i criteri per la contabilizzazione delle spese, la scelta dei professionisti esterni nonché le modalità di determinazione dei compensi.
La sezione rammenta che la ricostruzione della disciplina applicabile agli incarichi aventi a oggetto un singolo patrocinio legale dev’essere rivista alla luce dell’entrata in vigore, il 19 aprile 2016, del d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50.
A decorrere da questa data, infatti, anche il singolo incarico di patrocinio legale deve essere inquadrato come appalto di servizi sulla base del disposto di cui all’art. 17 del codice che, nel recepire le direttive dell’Unione europea, accoglie una nozione di appalto più ampia di quella rinvenibile dal nostro codice civile.
Occorre pertanto che, in conformità a quanto previsto dall’art. 4 del medesimo decreto legislativo, l’affidamento di tali incarichi avvenga nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, trasparenza, imparzialità, parità di trattamento, proporzionalità e pubblicità, stante l’impossibilità di considerare la scelta dell’avvocato esterno all’ente come connotata da carattere fiduciario.
Questa impostazione è stata confermata dall’Anac che, con delibera n. 1158/2016 ha evidenziato che, nell’affidamento di un patrocinio legale le amministrazioni possono attuare i principi di cui all’art. 4 del codice dei contratti pubblici:
a) applicando sistemi di qualificazione oppure
b) elaborando un elenco di operatori qualificati (senza un limite massimo di iscritti), articolabile in diversi settori di competenza, mediante una procedura trasparente e aperta, oggetto di adeguata pubblicità, dal quale selezionare gli operatori che saranno invitati a presentare offerte, nel rispetto di un principio di rotazione, applicato tenendo conto, nella individuazione della “rosa” dei soggetti selezionati, dell’importanza della causa e del compenso prevedibile.
Solo qualora vi fossero ragioni di urgenza, motivate e non derivanti da un’inerzia dell’Ente conferente, tali da non consentire l’espletamento di una procedura comparativa, le amministrazioni possono prevedere che si proceda all’affidamento diretto degli incarichi dettagliatamente motivato, sulla base di un criterio di rotazione (fermo restando che, ove fossero istituiti elenchi di operatori qualificati, l’affidatario dovrà essere individuato tra gli avvocati iscritti in detti elenchi).
In questo quadro, ove la PA necessiti, invece, di uno studio, di una ricerca o, più frequentemente, di un parere legale, resta la possibilità di affidare a un legale un incarico professionale esterno di cui all’art. 7, co. 6 del d.lgs n. 165/2001, ma pur sempre nel rispetto dei presupposti di legittimità degli incarichi professionali esterni individuati dalla giurisprudenza contabile.
Conclusioni
Premesso quanto sopra, la sezione ravvisa i seguenti specifici profili di criticità in sede di verifica degli incarichi conferiti dal Comune:
1) mancato inserimento degli incarichi di patrocinio nel documento unico di programmazione o in altro atto di programmazione per l’anno di riferimento: anche se tale inclusione non rientra nel contenuto necessario del DUP, previsto dal d.lgs. n. 118/2011, allegato n. 4/1, comunque risponde ad un criterio di buon andamento e di corretta gestione delle risorse pubbliche, anche in funzione di una stima appropriata delle coperture finanziarie;
2) omesso accertamento dell’impossibilità di svolgere il singolo incarico da parte dell’ufficio legale interno all’ente allo scopo di evitare una spesa inutile e, quindi, un possibile danno all’erario (anche qualora si consideri la scelta del libero professionista esterna come a carattere fiduciario);
3) ricorso all’affidamento diretto: la mancanza di una procedura comparativa viola i principi di imparzialità, pubblicità e concorrenza; inoltre, nel caso di specie, gli incarichi esaminati a campione non contengono la motivazione in merito alle ragioni di fatto sottostanti la scelta;
4) affidamento diretto di domiciliazioni legali: in questi casi la scelta dell’affidatario non può ragionevolmente fondarsi su un aspetto prettamente fiduciario, ma deve orientarsi su un altro criterio di selezione, in particolare il costo più basso ottenibile tramite una procedura comparativa.
Occorre poi tener presente che, con la digitalizzazione e l’informatizzazione del sistema giudiziario, la funzione di interlocuzione diretta con i differenti plessi giudiziari da parte dei legali della circoscrizione risulta meno rilevante che in passato.
In conclusione, dopo aver invitato l’ente a rispettare la normativa e i principi richiamati nell’affidamento di incarichi legali, la sezione trasmette la propria decisione alla Procura per la verifica di eventuali profili di danno conseguenti all’affidamento diretto di un incarico di patrocinio legale deliberato in carenza dei presupposti di cui sopra (1).
Stefania Fabris
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(1) Per completezza, occorre ricordare che lo scorso 14 settembre la Commissione speciale del Consiglio di Stato ha rinviato l’espressione del parere di competenza sulle nuove Linee guida A.N.AC. per l’affidamento dei servizi legali in attesa di ottenere un apporto in materia dal Consiglio nazionale forense, dal Ministero della Giustizia, dal Ministero dei trasporti e delle infrastrutture e dal Dipartimento per le politiche comunitarie della Presidenza del Consiglio dei Ministri.
La Commissione ha infatti osservato che, stante l’esclusione dei servizi legali di cui all’art. 17, comma 1, lett. d) dall’applicazione delle disposizioni dello stesso codice “… andrebbe anche verificata la compatibilità di una regolazione particolarmente stringente e dettagliata con il divieto di gold plating …” ovvero col divieto di introdurre livelli di regolazione superiori a quelli imposti dalle direttive europee.