Va rimessa alla Corte costituzionale la questione della conformità ai principi enucleati dall’art. 97 Cost. della disposizione del testo unico degli enti locali del 2000 che prevede che il segretario comunale possa essere nominato (e posto alle dipendenze funzionali) dal soggetto politico i cui atti lo stesso funzionario è chiamato a vagliare.
Le uniche ipotesi, infatti, in cui l’applicazione dello spoils system può essere ritenuta coerente con i principi costituzionali sono quelle nelle quali si riscontrano i requisiti della ‘apicalità’ dell’incarico e della ‘fiduciarietà’ della scelta del soggetto da nominare, con la ulteriore specificazione che la ‘fiduciarietà’, in questo contesto, deve essere intesa come preventiva valutazione soggettiva di consonanza politica e personale con il titolare dell’organo politico, che di volta in volta viene in considerazione come nominante.
Tribunale civile di Brescia, ordinanza del 9 settembre 2017, G.L. Pipponzi
A margine
Fatto – Il sindaco neo eletto non conferma il segretario comunale e lo sostituisce con altro funzionario, come previsto dall’art. 99 del Tuel. Il Segretario non riconfermato ricorre e solleva l’incostituzionalità dell’art. 99 commi 1, 2 e 3 del Tuel per contrasto con gli articoli 3 e 97 Cost.
A parere del ricorrente tale disposizione, nel prevedere quale termine per la durata dell’incarico quella del mandato amministrativo del sindaco che effettua per primo la nomina, si porrebbe in contrasto con i principi di correttezza ed imparzialità dell’azione amministrativa, atti a garantire la tutela del canone di separazione fra politica ed amministrazione così ledendo il correlato principio di continuità dell’azione amministrativa.
A sostegno della propria tesi il Segretario cita le pronunce con cui la Corte costituzionale ha, in più occasioni, dichiarato incostituzionali le disposizioni che prevedono un’automatica decadenza dei dirigenti amministrativi al mutamento degli organi di governo politico cui era riconducibile la nomina stessa.
L’incostituzionalità dell’art. 99, co. 1, deriverebbe anche dalla possibilità, concessa ad un organo controllato, di nominare il proprio controllante, violando l’art. 97 Cost. sotto il profilo dell’imparzialità dell’azione amministrativa.
Il comune, dal canto suo, dopo aver ricordato che il ricorrente è stato oggetto di nomina dal precedente sindaco con la medesima procedura che oggi ritiene incostituzionale, si oppone alla richiesta di remissione alla Consulta, reputandola irrilevante, inammissibile e manifestamente infondata.
La tesi del Comune – Il comune sottolinea, in particolare, che la durata in carica del Segretario comunale (soggetto con incarico apicale, conferito da un organo politico, sulla base di un rapporto fiduciario, che mira ad assicurare un legame fra questo ed i dirigenti di vertice), collegata alla durata del mandato del sindaco che l’ha nominato, rientra nell’ambito di operatività dello spoils system ritenuto pienamente legittimo dalla Corte costituzionale.
La decisione – Il Tribunale, investito dell’accertamento del diritto del Segretario al ripristino del relativo rapporto di servizio o comunque della condanna del comune al risarcimento dei danni conseguenti alla revoca dell’incarico, non ritiene possibile, nel caso di specie, giungere alla decisione facendo ricorso all’interpretazione “costituzionalmente orientata al rispetto dell’art. 97 Cost., come inteso dalla consolidata giurisprudenza costituzionale in materia di “spoils system” (Cassazione sezione lavoro n. 11015 del 5 maggio 2017), considerate le composite attribuzioni e la peculiarità della figura del segretario comunale.
Ai fini del rinvio alla Corte costituzionale, il giudice ritiene la questione rilevante dovendo necessariamente risolvere la vertenza applicando l’art. 99 D.Lgs. 267/2000.
Rispetto all’ulteriore requisito della non manifesta infondatezza per la rimessione al giudice delle leggi, il tribunale ricorda che gli approdi della giurisprudenza della Corte costituzionale sono stati recentemente riassunti nella sentenza n. 11015/17 della Corte di cassazione Sez. lavoro, secondo cui: “Questo complesso cammino ha portato il Giudice delle leggi a precisare che le uniche ipotesi in cui l’applicazione dello ‘spoils system’ può essere ritenuta coerente con i principi costituzionali sono quelle nelle quali si riscontrano i requisiti della ‘apicalità’ dell’incarico nonché della ‘fiduciarietà’ della scelta del soggetto da nominare, con la ulteriore specificazione che tale ‘fiduciarietà’, per legittimare l’applicazione dell’indicato meccanismo, deve essere intesa come preventiva valutazione soggettiva di consonanza politica e personale con il titolare dell’organo politico, che di volta in volta viene in considerazione come nominante”…. “In assenza di tali requisiti, il meccanismo si pone in contrasto con l’art. 97 Cost., in quanto la sua applicazione viene a pregiudicare la continuità, l’efficienza e l’efficacia dell’azione amministrativa, oltre a comportare la sottrazione al titolare dell’incarico, dichiarato decaduto, delle garanzie del giusto procedimento (in particolare la possibilità di conoscere la motivazione del provvedimento di decadenza), poiché la rimozione del dirigente risulterebbe svincolata dall’accertamento oggettivo dei risultati conseguiti”.
Con riferimento alla figura del Segretario comunale, il Tribunale osserva che trattasi di dipendente del Ministero dell’Interno, al servizio del Comune da cui funzionalmente dipende e la cui nomina è riservata al Sindaco che deve scegliere “tra gli iscritti all’albo di cui all’articolo 98 (ex comma 1 articolo 99 D.Lgs. 267/2000)” cui si accede per concorso.
Le relative funzioni e compiti sono specificati dall’art. 97 del D.Lgs. 267/2000. Proprio dal tenore di questo articolo, alla luce dei parametri di legittimità dello spoils system enunciati dalla Corte costituzionale (a partire dalle sentenze n. 233/2006, 103 e 104 del 2007 sino alla n. 20 del 2016) si evince la non manifesta infondatezza della questione proposta, pur in presenza di una figura amministrativa apicale.
Questo perché:
a) per ricoprire questo incarico non è necessaria la personale adesione agli orientamenti politici di chi effettua la nomina (Sentenza Corte costituzionale n. 304/2010 e 34 del 2010). Si tratta, infatti, di nomina discrezionale del sindaco che, tuttavia, è delimitata dalla necessità di attingere ad un Albo e quindi fra soggetti che hanno dimostrato di avere le competenze tecniche professionali necessarie superando un concorso pubblico;
b) l’incarico non prevede una stretta collaborazione al processo di formazione dell’indirizzo politico dell’Ente;
c) il Segretario è una figura tecnico – professionale, i cui compiti sono specificatamente enucleati dalla legge in chiave di supporto e collaborazione agli atti emanati ed emanandi dagli organi di governo del comune, in funzione di verifica del parametro di conformità dell’azione dell’Ente locale alla legge, nonché, in particolare, al rispetto dei vincoli, anche finanziari, da questa disposti all’operato del Comune.
Dalla titolarità di siffatte funzioni di natura tecnico professionale, gestionale e consultiva e dalla posizione di garante del rispetto delle leggi e della regolarità dei procedimenti, deriverebbe che il Segretario comunale non può rientrare nelle figure alle quali, alla luce dei principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 20 del 2016), possano applicarsi meccanismi di decadenza automatica senza violare i principi di cui all’art. 97 Cost.
A questo si aggiunga che la questione non appare manifestamente infondata nemmeno con riguardo alle funzioni di controllo via via assegnate al Segretario Comunale dalla legge n. 190 del 2012 in tema di prevenzione e repressione della corruzione e al suo ruolo generale di garante della conformità legale, statutaria e regolamentare degli atti dell’ente.
Conclusioni – Alla luce di tali considerazioni, per il giudice ordinario non pare conforme ai principi enucleati dall’art. 97 Cost. che il Segretario comunale possa essere nominato (e posto alle dipendenze funzionali) dal soggetto politico i cui atti è egli stesso chiamato a vagliare.
In attesa della decisione della Corte costituzionale, il giudizio viene quindi sospeso. Non resta ora che attendere il responso della Consulta che, per la terza volta, tornerà ad occuparsi dei segretari comunali e provinciali. Ad ogni modo, da questo nuovo intervento potrà derivare il mantenimento dello status quo, oppure un ritorno al passato, con la restituzione del potere di nomina ad un organo statale, o ancora, la conferma dell’attualità del potere di designazione del Sindaco ma magari slegato dalla durata del rispettivo mandato, coerentemente con la riforma del Titolo V del 2011.
Stefania Fabris