I chiarimenti sulla figura del rappresentante unico in seno alla Conferenza dei servizi decisoria in forma simultanea e in modalità sincrona e sui suoi poteri.
Consiglio di Stato, Commissione speciale, parere n. 1127 del 27 aprile 2018 [1] – Presidente Zucchelli, estensori Mastrandrea e Gambato Spisani
A margine
La Presidenza del Consiglio dei Ministri chiede il parere della Commissione speciale del Consiglio di Stato sulle modalità di applicazione dell’articolo 14-ter, co. 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241 [2], in ordine alla figura e ai poteri del rappresentante unico delle amministrazioni statali in seno alla conferenza di servizi.
Com’è noto, questa norma è stata introdotta dall’art. 1, comma 1, del decreto legislativo 30 giugno 2016, n. 127 [3], in attuazione della delega contenuta nell’articolo 2 della legge 7 agosto 2015, n. 124 [4] ed è riferita alla conferenza di servizi “in forma simultanea e in modalità sincrona”, ovvero all’ipotesi di riunione in unica sede, o di partecipazione comunque contestuale (anche in via telematica), dei rappresentanti delle amministrazioni interessate (1).
La Commissione sottolinea che la riforma dell’istituto della conferenza dei servizi consente all’Ente procedente, in caso di conferenza decisoria in forma simultanea ed in modalità sincrona (ove alla conferenza partecipino anche amministrazioni non statali) di raffrontarsi con un unico rappresentante delle Amministrazioni statali, sia a livello centrale, sia a livello periferico (in quest’ultimo caso il soggetto è indicato dal Prefetto).
Uno strumento significativo di semplificazione, che trova applicazione, in senso conforme all’art. 117 Cost., anche per la normativa e l’azione amministrativa di competenza di Regioni ed enti locali. Ai sensi dell’art. 14-ter, comma 5, della legge 241, infatti,“Ciascuna regione e ciascun ente locale definisce autonomamente le modalità di designazione del rappresentante unico di tutte le amministrazioni riconducibili alla stessa regione o allo stesso ente locale nonché l’eventuale partecipazione delle suddette amministrazioni ai lavori della conferenza”.
Primo quesito – Col primo quesito, la Presidenza del Consiglio domanda quale sia l’ambito di applicazione dell’espressione “amministrazioni statali” contenuta nel comma 4, al fine di chiarire se, anche gli enti pubblici non economici nazionali, debbano avere il medesimo rappresentante delle amministrazioni dello Stato, oppure se possano essere presenti in conferenza di servizi come soggetti a sé stanti.
Secondo la Commissione, gli enti pubblici non economici possano presenziare con un proprio rappresentante, distinto dal rappresentante unico statale. Questa tesi, infatti, oltre ad apparire conforme ad una interpretazione letterale dell’articlo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 [5], considera la specificità degli interessi da loro tutelati, di norma differenti da quelli espressi dall’amministrazione statale vigilante, e, nel prevenire possibili conflitti di interesse, evita la riunione in uno stesso soggetto delle qualità di vigilante e di vigilato.
Secondo quesito – Sulla possibilità che nella conferenza (indetta da un’amministrazione statale) il rappresentante unico rappresenti anche l’amministrazione procedente o solamente le amministrazioni statali diverse da quella procedente, la Commissione osserva che, per evitare sovrapposizioni e confusioni, appare preferibile tenere distinti i ruoli, anche quando l’Amministrazione procedente è chiamata ad esprimere atti di assenso.
Detto ciò, mancando una norma che espressamente lo vieti, non si può comunque escludere che si possa giungere a configurare un rappresentante unico completamente coincidente anche con l’Amministrazione procedente.
Terzo quesito – Per quanto riguarda l’utilizzo del rappresentante unico nel procedimento di rilascio dell’Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA), di cui all’art. 29-quater del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.152 [6], la Presidenza del Consiglio chiede se l’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale [ISPRA] debba partecipare alla conferenza di servizi ovvero se la “proposta” di tale istituto debba essere, invece, considerata come preesistente e costituire dunque l’oggetto della conferenza stessa.
A parere della Commissione, oggetto della conferenza di servizi è l’originaria domanda dell’interessato al rilascio dell’AIA, mentre la “proposta” dell’ISPRA rappresenta solo uno degli apporti istruttori necessari per decidere. Pertanto, anche l’ISPRA ha pieno titolo per partecipare alla conferenza con un proprio rappresentante, distinto dal rappresentante unico delle amministrazioni statali.
Quarto quesito – La Commissione ammette la possibilità per il rappresentante unico di rivedere la propria posizione sino a chiusura della conferenza modificando il parere reso.
Il rappresentante potrà infatti sentire le amministrazioni coinvolte prima che la conferenza si svolga, anche al fine di stabilire i margini operativi del suo agire.
Ove, nel corso della conferenza, le altre amministrazioni rendessero elementi nuovi, il rappresentante dovrà riferirli alle amministrazioni interessate, consultandole velocemente. In questo modo la Conferenza potrà giungere all’unico atto di assenso rilevante (ovvero a quello che risulta dal verbale conclusivo), solo dopo aver dato al rappresentante la possibilità di effettuare ulteriori consultazioni.
Ad ogni modo, nel caso in cui il rappresentante unico si esprimesse senza alcun previo raccordo con le amministrazioni rappresentate, fatta salva la sua eventuale responsabilità personale, amministrativa o disciplinare, non si addiverrebbe all’invalidità della determinazione conclusiva della conferenza. Questo perché, in mancanza di norme specifiche, i rapporti interni fra rappresentato e rappresentante sono inopponibili a chi entra in relazione giuridica con questi.
Stefania Fabris
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(1) L’articolo 14-ter comma, della L. n. 241/1990 [2] prevede che“4. Ove alla conferenza partecipino anche amministrazioni non statali, le amministrazioni statali sono rappresentate da un unico soggetto abilitato ad esprimere definitivamente in modo univoco e vincolante la posizione di tutte le predette amministrazioni, nominato, anche preventivamente per determinate materie o determinati periodi di tempo, dal Presidente del Consiglio dei ministri, ovvero, ove si tratti soltanto di amministrazioni periferiche, dal Prefetto. Ferma restando l’attribuzione del potere di rappresentanza al suddetto soggetto, le singole amministrazioni statali possono comunque intervenire ai lavori della conferenza in funzione di supporto. Le amministrazioni di cui all’articolo 14-quinquies, comma 1, prima della conclusione dei lavori della conferenza, possono esprimere al suddetto rappresentante il proprio dissenso ai fini di cui allo stesso comma.”