Il servizio di trasporto scolastico costituisce pleno iure un servizio pubblico di trasporto, pertanto va escluso dalla disciplina normativa dei servizi pubblici a domanda individuale.
Corte dei conti, sezione controllo per la Campania, deliberazione n. 222 del 21 giugno 2017 – Presidente Coppola, relatore Sucameli
A margine
Un comune domanda se il servizio di trasporto scolastico possa essere erogato in modo gratuito a tutti gli utenti che ne facciano richiesta.
La sezione campana rammenta che la definizione di servizi pubblici a domanda individuale è contenuta nel decreto interministeriale 31 dicembre 1983, e si sostanza in «tutte quelle attività gestite direttamente dall’ente, che siano poste in essere non per obbligo istituzionale, che vengono utilizzate a richiesta dell’utente e che non siano state dichiarate gratuite per legge nazionale o regionale».
Il medesimo decreto individua un elenco di servizi che non include espressamente il servizio di trasporto scolastico ma comprende i servizi di asilo nido e i corsi extrascolastici che non siano previsti come obbligatori dalla legge.
Per quanto riguarda la copertura finanziaria dei suddetti servizi, la Corte sottolinea come la stessa costituisca una delle fasi fondamentali della predisposizione del bilancio e del rispetto degli equilibri ai sensi degli artt. 81 Cost. e 9 L. n. 243/2012 da parte del comune.
Infatti, per tutti servizi pubblici, anche non definibili “a domanda individuale”, l’art. 117 del TUEL stabilisce che «1. Gli enti interessati approvano le tariffe dei servizi pubblici in misura tale da assicurare l’equilibrio economico-finanziario dell’investimento e della connessa gestione. I criteri per il calcolo della tariffa relativa ai servizi stessi sono i seguenti:
a) la corrispondenza tra costi e ricavi in modo da assicurare la integrale copertura dei costi, ivi compresi gli oneri di ammortamento tecnico-finanziario;
b) l’equilibrato rapporto tra i finanziamenti raccolti ed il capitale investito;
c) l’entità dei costi di gestione delle opere, tenendo conto anche degli investimenti e della qualità del servizio;
d) l’adeguatezza della remunerazione del capitale investito, coerente con le prevalenti condizioni di mercato.
2. La tariffa costituisce il corrispettivo dei servizi pubblici; essa è determinata e adeguata ogni anno dai soggetti proprietari, attraverso contratti di programma di durata poliennale, nel rispetto del disciplinare e dello statuto conseguenti ai modelli organizzativi prescelti.
3. Qualora i servizi siano gestiti da soggetti diversi dall’ente pubblico per effetto di particolari convenzioni e concessioni dell’ente o per effetto del modello organizzativo di società mista, la tariffa è riscossa dal soggetto che gestisce i servizi pubblici»”.
Per i servizi pubblici “a domanda individuale”, il D.L. n. 55/1983, all’art. 6, prescrive che: «1. Le province, i comuni, i loro consorzi e le comunità montane sono tenuti a definire, non oltre la data della deliberazione del bilancio, la misura percentuale dei costi complessivi di tutti i servizi pubblici a domanda individuale […] che viene finanziata da tariffe o contribuzioni ed entrate specificamente destinate. 2. Con lo stesso atto vengono determinate le tariffe e le contribuzioni».
Ne consegue che, fermo restando che l’erogazione del servizio deve avvenire in equilibrio ai sensi dell’art. 117 del TUEL, la stessa non può essere gratuita per gli utenti e la sua copertura deve avvenire, in parte, mediante i corrispettivi versati dai richiedenti il servizio (cfr. SRC Sicilia n. 115/2015/PAR, SRC Molise n. 80/2011, SRC Campania n. 7/2010/PAR).
Questa impostazione trova conferma in norme puntuali come ad es. nell’art 3 D.L. n. 786/1981, secondo cui:
“… per i servizi pubblici a domanda individuale, le province, i comuni, i loro consorzi e le comunità montane sono tenuti a richiedere la contribuzione degli utenti, anche a carattere non generalizzato;…
… per i servizi già erogati a titolo gratuito e per quelli di nuova istituzione, i proventi relativi, da prevedere nel bilancio, nel loro rispettivo complesso, debbono essere non inferiori al venti per cento delle entrate della categoria prima del titolo terzo – entrate extra tributarie – del bilancio, escluse quelle derivanti dai servizi di carattere produttivo…”
Si tratta, infatti, di servizi che non costituiscono un “obbligo istituzionale”, rispetto ai quali il contratto con l’utenza deve caratterizzarsi per la bilateralità del sacrifico economico secondo logiche commutative.
In questo senso, non sembrano potersi ammettere contratti a titolo gratuito che non rispondano patrimonialmente ad un interesse pubblico se non nei casi previsti dalla legge.
L’erogazione gratuita di un servizio costituisce pertanto una extrema ratio che deve essere giustificata da una situazione concreta, in cui l’erogazione stessa è resa di fatto “obbligatoria” in relazione ai compiti istituzionali dell’ente (art. 112 TUEL).
Ebbene, tra le eccezioni stabilite dalla legge, si rivengono i servizi elencati dall’art. 3 del D.L. n. 786/1981, tra i quali figurano i servizi di trasporto pubblico.
Su queste premesse, dopo aver ricostruito i caratteri dei “servizi pubblici di trasporto regionale e locali” (1) e del “servizio di trasporto scolastico” (2), unitamente alle competenze spettanti ai comuni in materia (3), la Corte giunge ad affermare che il servizio di trasporto scolastico costituisce pleno iure un servizio pubblico di trasporto, da escludere dalla disciplina normativa dei servizi pubblici a domanda individuale.
Ciò malgrado, nell’erogazione del servizio, i comuni dovranno:
a) motivare, a pena di illegittimità, l’eventuale gratuità dello stesso in funzione di un interesse pubblico, tanto più se il servizio assume carattere generalizzato;
b) osservare scrupolosamente le disposizioni dell’art. 117 del TUEL e, in particolare, il principio dell’equilibrio ex ante tra costi e risorse a copertura, a prescindere dalla forma contrattuale di affidamento del servizio (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 3 maggio 2012 n. 2537).
Stefania Fabris
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(1) «Sono servizi pubblici di trasporto regionale e locale i servizi di trasporto di persone e merci, che non rientrano tra quelli di interesse nazionale tassativamente individuati dall’articolo 3; essi comprendono l’insieme dei sistemi di mobilità terrestri, marittimi, lagunari, lacuali, fluviali e aerei che operano in modo continuativo o periodico con itinerari, orari, frequenze e tariffe prestabilite, ad accesso generalizzato, nell’ambito di un territorio di dimensione normalmente regionale o infraregionale» (articolo 1, comma 2, del D.lgs. n. 422/1997)
(2) In merito al servizio di trasporto scolastico, la giurisprudenza, pur rilevando che la prestazione dello stesso si caratterizza per essere riservato a categorie specifiche di utenti, ne ha confermato il carattere di servizio pubblico locale e “non di linea” (Consiglio di Stato, Sez. VI, 22 novembre 2004 n. 7636) e ha sottolineato che lo stesso non è tra l’altro incompatibile con lo svolgimento di servizi di linea (TAR Campania – Napoli – Sez. I, 26 febbraio 2010 n. 1191).
(3) «Ai sensi del decreto legislativo 22 settembre 1998, n. 345, e della legge 15 gennaio 1992, n. 21, i Comuni esercitano tutte le funzioni amministrative relative ai servizi di trasporto pubblico non di linea di persone» (Cfr art. 4 L.R. Campania n. 3/2002).