L’azione amministrativa non può assecondare gli impegni assunti, pubblicamente, via twitter, dalla politicaTribunale amministrativo regionale per la Liguria, sentenza n. 11 del 3 gennaio 2019 [1] Pres. P. Peruggia, Est. E. Gambari.
A margine
Il Fatto – Un comune ligure ricorre per ottenere dal Ministero per i beni e le attività culturali il risarcimento dei danni causati da provvedimento illegittimo annullati in sede giurisdizionale (articolo 30 c.p.a. n. 104/2010 [2])
La richiesta seguiva al contenzioso originato dalla realizzazione, da parte del comune, di un progetto di riqualificazione architettonica ed artistica di una piazza, che prevedeva tra l’altro l’eliminazione di un filare di pini marittimi -che ne costituiva lo spartitraffico centrale- e la loro sostituzione con altre forme di arredo urbano.
Il progetto otteneva l’autorizzazione ai sensi dell’articolo 21 del d.lgs. 42/2004 [3] (Codice dei beni culturali e del paesaggio) ma, a seguito degli esposti presentati da alcuni comitati di cittadini e associazioni contrari all’opera, la Soprintendenza per i beni architettonici e paesaggistici per la Liguria sospendeva i lavori e –all’esito del procedimento di verifica- dichiarava l’interesse culturale della piazza e degli alberi, annullando d’ufficio l’autorizzazione limitatamente alle opere che prevedevano la rimozione dell’alberatura. Tali atti, preannunciati da un tweet del Ministro, venivano giustificati con la sopravvenuta notizia della risalenza della piantumazione degli alberi ad un’epoca che contrastava con la datazione dichiarata dal comune ai fini del rilascio dell’autorizzazione e che comportava la soggezione di tali beni pubblici alla procedura di verifica dell’interesse culturale ai sensi dell’art. 12 del Codice.
Detti provvedimenti (sospensione dei lavori, dichiarazione di interesse culturale e annullamento d’ufficio dell’autorizzazione) venivano annullati in sede giudiziale dal TAR Liguria, I, sentenza n. 787/2014 [4], confermata successivamente dal Consiglio di Stato, sez. VI, con la sentenza 769/2015 [5].
Il massimo consesso amministrativo si soffermava, tra l’altro, sulla natura giuridica del “tweet” o “cinguettio”, rilevando che tutti gli atti amministrativi sono soggetti al principio di legalità e devono essere necessariamente assunti nelle forme tassative previste dalla legge. In particolare, il Collegio osservava “che gli atti dell’autorità politica, limitati all’indirizzo, controllo e nomina ai sensi del decreto legislativo n.165 del 2001, debbono pur sempre concretarsi nella dovuta forma tipica dell’attività della pubblica amministrazione (Cons. Stato, V, 24 settembre 2003, n.5444, Cassazione civile, sezione II, 30 maggio 2002, n.7913; III, 12 febbraio 2002, n.1970), anche, e a maggior ragione, nell’attuale epoca di comunicazioni di massa, messaggi, cinguettii, seguiti ed altro, dovuti alle nuove tecnologie e alle nuove e dilaganti modalità di comunicare l’attività politica“.
La sentenza Il T.A.R. ligure, chiamato a decidere sulla risarcibilità del danno conseguito dai provvedimenti illegittimi adottati dal Ministero, afferma che la responsabilità della pubblica amministrazione per attività amministrativa illegittima va ricondotta al paradigma della responsabilità extracontrattuale, disciplinata dall’art. 2043 Cod. civ., i cui elementi costitutivi sono dati da: a) l’accertamento dell’illegittimità del provvedimento amministrativo; b) il danno, patrimoniale o non patrimoniale; c) il nesso causale tra la condotta e il danno e d) la colpa dell’amministrazione. (C.d.S. Sez. V, 9.07.2018, n. 4191).
In particolare, in ordine al primo elemento, di carattere oggettivo, ritiene provato dall’annullamento giudiziale dei provvedimenti che hanno determinato la sospensione o comunque il rallentamento nei lavori in questione e l’elemento soggettivo è dato dalla violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede alle quali l’esercizio della funzione pubblica deve costantemente ispirarsi, parimenti accertata dalle richiamate pronunce di annullamento. La sentenza del TAR Liguria, sez. I, n. 787/2014 ha, infatti, ritenuto ricorrente il vizio di eccesso di potere per sviamento, in quanto “gli organi decentrati del MIBAC sembrano essersi determinati a sospendere i lavori – oltretutto in palese contrasto con le proprie recenti determinazioni- non già sulla base di una meditata valutazione di nuovi elementi istruttori circa l’epoca di piantumazione del filare dei pini (elementi emersi soltanto in seguito, e valorizzati nel decreto del Direttore regionale 8.11.2013), ma al fine di assecondare gli impegni ormai pubblicamente assunti dal Ministro, di sospendere i lavori di realizzazione del progetto Vannetti-Buren”.
I giudici amministrativi formulano un’interessante considerazione, che potrebbe apparire scontata, ma che in realtà oggi giorno non lo è: l’azione amministrativa non può mai assecondare “gli impegni politici”, ma deve fondarsi su un’esaustiva e completa istruttoria e deve ispirarsi alle regole di imparzialità, correttezza e buona fede. Politica e azione amministrativa, com’è noto, hanno funzioni differenti, la prima delinea i fini, la seconda li persegue nel rispetto della legge.
Quando l’azione amministrativa esce da questi confini, per assecondare la politica, scivola nell’eccesso di potere per sviamento, i provvedimenti adottati sono illegittimi e, nel caso rechino danni, comportano una responsabilità extracontrattuale e, pertanto, l’obbligo di risarcimento.
Ruggero Tieghi