IN POCHE PAROLE …
Le concessioni demaniali marittime a fini turistico‑ricreativi rientrano nella direttiva 2006/123, trattandosi di esercizio di attività economica in un’area demaniale statale e non di una prestazione di servizi determinata dall’ente aggiudicatore.
Ordinanza Corte di Giustizia Europea, Sezione settima, 4 giugno 2025
Per la CGUE, l’articolo 12 della direttiva 2006/123/CE, relativa al mercato interno e la direttiva 2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, devono essere interpretati secondo i seguente principi.
Rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 2006/123 le concessioni demaniali marittime gestite per finalità turistico-ricreative, il cui titolare non effettua una prestazione di servizi determinata dell’ente aggiudicatore, ma esercita un’attività economica in un’area demaniale statale sulla base di un accordo che gli conferisce il diritto di gestire taluni beni o risorse pubblici. In tale ambito lo Stato si limita a fissare le condizioni generali d’uso attraverso autorizzazioni per attività turistico-ricreative in numero limitato a causa della scarsità delle risorse naturali.
L’articolo 44 della direttiva 2006/123 deve essere interpretato nel senso che le concessioni demaniali marittime gestite per finalità turistico-ricreative, rilasciate prima del 28 dicembre 2009 e rinnovate successivamente a tale data, rientrano nell’ambito di applicazione di detta direttiva al momento del loro rinnovo, in quanto è irrilevante la data in cui tali concessioni sono state inizialmente rilasciate.
Il caso
Al fine di conformarsi, in particolare, alle sentenze del Consiglio di Stato del 9 novembre 2021, nn. 17 e 18, nonché all’articolo 12 della direttiva 2006/123, un Comune ha bandito procedure di gara finalizzate a nuove concessioni demaniali marittime per attività turistico-ricreative situate nel suo territorio. Le concessioni in corso, in scadenza al 31 dicembre 2023, sono state prolungate fino al 31 dicembre 2024.
Un concessionario ha contestato la legittimità della predetta decisione dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per l’Emilia Romagna, affinché fosse dichiarato il suo diritto di continuare ad utilizzare il demanio pubblico legittimamente concesso a tempo indeterminato o, quanto meno, fino al 31 dicembre 2033, conformemente, in particolare, all’articolo 1, commi 682 e 683, della legge 30 dicembre 2018, n. 145.
A tale riguardo, il concessionario ha esposto di essere titolare della concessione demaniale marittima in forza della licenza rilasciata dal Ministero della Marina mercantile e di connessa concessione ministeriale. Il medesimo evidenzia che la predetta concessione le sarebbe stata inizialmente attribuita prima del 28 dicembre 2009, data entro la quale gli Stati membri dovevano aver recepito la direttiva Bolkestein (2006/123/CE).
Il concessionario medesimo ha, peraltro, adito il Giudice di Pace per far condannare il Comune a risarcirlo per un importo pari a EUR 5 000 per danni non patrimoniali, consistenti in un pregiudizio all’immagine e alla continuità aziendale della stessa, causatole dalla decisione della Giunta comunale di avviare la procedura di gara per una nuova concessione.
Il Giudice di Pace ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte di Giustizia Europea alcune questioni pregiudiziali.
Il Giudice del rinvio ha rilevato, in primo luogo, che, con le sue sentenze del 9 novembre 2021, nn. 17 e 18, il Consiglio di Stato ha dichiarato, in seduta plenaria, facendo riferimento alla sentenza della Corte del 14 luglio 2016 (C‑458/14 e C‑67/15, EU:C:2016:558), che le disposizioni nazionali che avevano già prorogato o che avrebbero ancora prorogato in futuro le concessioni dei beni del demanio pubblico marittimo, già state rilasciate, erano contrarie all’articolo 49 TFUE (Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, firmato il 13 dicembre 2007, in vigore dal 1 dicembre 2009) e all’articolo 12 della direttiva 2006/123.
Nonostante la pronuncia da parte del Consiglio di Stato delle sue sentenze del 1° marzo e del 19 aprile 2023, rispettivamente, n. 2192 e n. 3964, che affermano la contrarietà delle citate disposizioni nazionali al diritto dell’Unione, il giudice del rinvio ha sostenuto che la legge n. 14/2023 (cosiddetto milleproroghe) abbia conferito una durata indeterminata alle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, tenuto conto del divieto definitivo imposto ai comuni concedenti di indire gare per l’attribuzione di tali concessioni a nuovi titolari. La legge in parola avrebbe quanto meno rinviato la scadenza delle concessioni esistenti al 31 dicembre 2024, o addirittura al 31 dicembre 2025.
In secondo luogo, il Giudice di Pace di Rimini ha sostenuto che le concessioni demaniali marittime, in quanto concessioni di beni, non sono concessioni di servizi e non rientrano quindi né nell’ambito di applicazione della direttiva 2014/23 (cosiddetta direttiva servizi), né in quello della direttiva 2006/123.
A fondamento di tale conclusione, il Giudice nazionale ha fatto leva sul punto 73 della sentenza del 20 aprile 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Comune di Ginosa) (C‑348/22, EU:C:2023:301), secondo la quale le concessioni demaniali marittime concluse prima del 28 dicembre 2009 sarebbero escluse dall’ ambito di applicazione della direttiva 2016/123.
In terzo luogo, il giudice del rinvio ha sottolineato che l’articolo 195 TFUE esclude, nel settore del turismo, che il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione europea possano armonizzare le disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri. Analogamente, ai sensi dell’articolo 345 TFUE i Trattati lascerebbero del tutto impregiudicato il regime di proprietà degli Stati membri.
Infine tale giudice ha osservato che le concessioni demaniali marittime dovrebbero essere escluse dall’ambito di applicazione dell’articolo 49 TFUE, poiché esse partecipano direttamente all’esercizio dei pubblici poteri in materia, in particolare, di tutela del patrimonio costiero, della salute e dell’igiene pubblica, nonché di garanzia del libero e sicuro accesso alla balneazione di persone disabili.
La decisione della CGUE
La Corte di Giustizia ha, preliminarmente, statuito che la prima e la seconda questione pregiudiziale sollevata dal Giudice del rinvio possono essere decise, ai sensi dell’art. 99 del regolamento di procedura, con ordinanza motivata, in quanto la risposta ai quesiti può essere chiaramente desunta dalla giurisprudenza.
Il Giudice europeo invoca, a fondamento della risposta alle questioni pregiudiziali sollevate, le sentenze del 14 luglio 2016, Promoimpresa e a. (C‑458/14 e C‑67/15, EU:C:2016:558), e del 20 aprile 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Comune di Ginosa) (C‑348/22, EU:C:2023:301).
Prima questione pregiudiziale
Con il primo quesito è stato chiesto, in sostanza, se rientrano nel campo di applicazione della direttiva Bolkestein (art. 12 direttiva 2006/123) le concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricettive.
Richiamando la sentenza del 14 luglio 2016, Promoimpresa e a. (C‑458/14 e C‑67/15, EU:C:2016:558, punti da 44 a 48), la Corte di Giustizia Europea ha condiviso l’assunto del Giudice del rinvio, secondo cui le concessioni demaniali marittime di cui si tratta non possono essere qualificate come concessione di servizi, ai sensi delle direttive 2006/123 e 2014/23.
La Corte ha ricordato che in circostanze identiche a quelle di cui al procedimento principale, la giurisprudenza ha ritenuto che una concessione del demanio marittimo rilasciata da un’autorità pubblica e avente ad oggetto la gestione di un’area demaniale per finalità turistico‑ricreative può essere qualificata come «autorizzazione», ai sensi della direttiva 2006/123 (v., in tal senso, sentenza del 14 luglio 2016, Promoimpresa e a., C‑458/14 e C‑67/15, EU:C:2016:558, punti 40 e 41).
Inoltre, ha aggiunto la Corte, le concessioni di cui al procedimento principale riguardano risorse naturali ai sensi dell’articolo 12 della direttiva 2006/123 e che il numero di autorizzazioni disponibili per le attività turistico-ricreative è limitato per via della scarsità delle risorse naturali (v., in tal senso, sentenza del 14 luglio 2016, Promoimpresa e a., C‑458/14 e C‑67/15, EU:C:2016:558, punti 42 e 43).
Giova ricordare, a tal proposito, che l’articolo 12 della citata direttiva, se il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività è limitato per via della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili, stabilisce che gli Stati membri applicano una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità, di trasparenza e di adeguata pubblicità.
L’ordinanza ha conclusivamente stabilito che le concessioni demaniali marittime gestite per finalità turistico‑ricreative rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 12 della direttiva 2006/123.
Seconda questione pregiudiziale
Il Giudice del rinvio ha chiesto se l’articolo 44 della direttiva 2006/123 debba essere interpretato nel senso che concessioni demaniali marittime gestite per finalità turistico-ricreative, inizialmente rilasciate prima del 28 dicembre 2009, sfuggono “ratione temporis” all’ambito di applicazione di tale direttiva, come sembra risultare dal punto 73 della sentenza del 20 aprile 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Comune di Ginosa) (C‑348/22, EU:C:2023:301).
L’ordinanza annotata ha rilevato che la ricorrente nel procedimento principale ha sostenuto di essere titolare della concessione demaniale marittima n. 34/2010, di cui assicurerebbe la gestione ininterrotta in forza della licenza del Ministero della Marina mercantile e della connessa concessione ministeriale.
Fermo restando le concessioni ottenute anteriormente al 2010, la Corte ha evidenziato che la concessione rinnovata nell’anno 2010 è successiva alla scadenza del termine di recepimento della direttiva 2006/123, ossia al 28 dicembre 2009.
Risolutivo, a tal proposito, è, secondo la Corte, il principio che impone agli Stati membri il divieto incondizionato di rinnovare automaticamente un’autorizzazione rilasciata per una determinata attività, stabilito dall’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123 e fatto proprio dalla sentenza del 20 aprile 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Comune di Ginosa) (C‑348/22, EU:C:2023:301),
A suffragare il predetto principio è stato richiamata la sentenza dell’11 luglio 2024, Società Italiana Imprese Balneari (C‑598/22, EU:C:2024:597), secondo la quale il rinnovo di una concessione di occupazione del demanio pubblico marittimo dà origine a un nuovo provvedimento e non a una semplice proroga del primo titolo di legittimazione all’uso del bene.
Anche attraverso questa opzione interpretativa la Corte Europea ha desunto che l’attribuzione di una concessione possa avvenire soltanto in esito a una procedura concorrenziale e trasparente che ponga tutti i candidati e gli offerenti su un piano di parità.
Al secondo quesito la Corte ha risposto che le concessioni demaniali marittime gestite per finalità turistico-ricreative, rilasciate prima del 28 dicembre 2009 e rinnovate successivamente a tale data, rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 2006/123 al momento del loro rinnovo, ed è irrilevante la data in cui tali concessioni sono state inizialmente rilasciate.
Irricevibilità della domanda sulle questioni terza e quarta
Con la terza questione il giudice del rinvio ha chiesto se le concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative sono escluse dall’ambito di applicazione della direttiva 2006/123.
La Corte di Giustizia non ha riscontrato alcun collegamento tra le disposizioni europee oggetto del quesito e la normativa nazionale applicabile alla controversia di cui è investito il Giudice del rinvio.
Del pari nell’ordinanza annotata è stato osservato che la domanda di pronuncia pregiudiziale non contiene indicazioni precise che consentano di comprendere con sufficiente chiarezza e precisione le ragioni per le quali l’interpretazione dell’articolo 195 TFUE, letto alla luce dell’articolo 345 TFUE e dell’articolo 1, paragrafo 5, della direttiva 2006/123, potrebbe essere utile al giudice del rinvio per statuire sull’azione risarcitoria di cui è investito.
Con la quarta questione, il giudice del rinvio ha, invece, chiesto se l’articolo 51 TFUE e l’articolo 2, paragrafo 2, lettera i), della direttiva 2006/123 debbano essere interpretati nel senso che le concessioni marittime demaniali gestite per finalità turistico-ricreative devono essere escluse dall’ambito di applicazione tanto dell’articolo 49 TFUE quanto della direttiva 2006/123.
Giova ricordare che l’art 49 TFUE stabilisce, tra l’altro, che la libertà di stabilimento ai fini dello svolgimento di attività economiche può essere limitato per motivi di ordine pubblico, sicurezza pubblica e sanità pubblica, ma tali restrizioni devono essere giustificate e proporzionate rispetto all’obiettivo perseguito.
Il Giudice di Pace ha sostenuto, a fondamento della sua domanda pregiudiziale, che i titolari delle concessioni in parola esercitano, in modo costante e non occasionale, attività che comportano l’esercizio dei pubblici poteri su terreni demaniali, come la tutela della proprietà pubblica, la tutela della salute e dell’igiene pubblica, la tutela del diritto delle persone con disabilità di accedere ad attività di elioterapia e balneazione, nonché ad attività turistiche, culturali e ambientali.
La Corte Europea ha, peraltro, evidenziato che la domanda di pronuncia pregiudiziale non prova in alcun modo che il concessionario ricorrente eserciti attività che partecipano all’esercizio dei pubblici poteri sui terreni demaniali oggetto della concessione.
Per le ragioni suddette le questioni terza e quarta sono state dichiarate manifestamente irricevibili.
Conclusioni
La recentissima ordinanza in commento della Corte di Giustizia Europea potrebbe essere, per la sua chiarezza e autorevolezza, potenzialmente idonea a porre fine alla questione vivacemente dibattuta da anni inerente all’assoggettabilità delle concessioni balneari alla normativa comunitaria.
Non sono state sufficienti a sopire l’acceso dibattito le numerose pronunce della giurisdizione europea e di quella nazionale che, a più riprese nel corso degli anni, hanno perentoriamente statuito che le concessioni in argomento a tempo indeterminato sono in insanabile contrasto con la normativa europea; del pari le concessioni scadute non possono essere rinnovate senza una procedura improntata a imparzialità, trasparenza, pubblicità e parità di trattamento dei potenziali aspiranti alla concessione medesima.
Alla luce della corposa giurisprudenza maturata e del chiaro dettato delle direttive europee, il recente tentativo del legislatore nazionale attuato a mezzo del cosiddetto decreto milleproroghe (Legge n. 14/2023), che ha vietato l’indizione di gare da parte dei comuni, subordinandole all’adozione, da parte del governo, di una nuova normativa sulle procedure di assegnazione selettiva, appare come una parodia tragicomica dell’interpretazione di norme. Ciò in quanto la predetta disposizione appare assolutamente priva di fondamento e in palese contrasto con principi elementari e fondamentali dell’ordinamento europeo.
A comprova della predetta ricostruzione milita in modo incontrovertibile la stessa premessa contenuta nell’Ordinanza della Corte di Giustizia del 4 giugno 2025, in forza della quale le risposte alle questioni sollevate sono state formalizzate con semplice ordinanza perché esse sono direttamente desumibili dalla giurisprudenza europea.
L’ordinanza, pertanto, ha stabilito, innanzitutto, che le concessioni demaniali marittime gestite per finalità turistico‑ricreative rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 12 della direttiva 2006/123.
Risolutivo, a tal proposito, è, secondo la Corte, il principio che impone agli Stati membri il divieto incondizionato di rinnovare automaticamente un’autorizzazione rilasciata per una determinata attività, stabilito dall’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123 e fatto proprio dalla sentenza del 20 aprile 2023, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Comune di Ginosa) (C‑348/22, EU:C:2023:301),
E’ stato per l’ennesima volta ribadito che l’attribuzione di una concessione possa avvenire soltanto in esito a una procedura concorrenziale e trasparente che ponga tutti i candidati e gli offerenti su un piano di parità.
Un principio corollario del primo, affermato dalla Corte europea, è che le concessioni demaniali marittime gestite per finalità turistico-ricreative, rilasciate prima del 28 dicembre 2009 e rinnovate successivamente a tale data, rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 2006/123 al momento del loro rinnovo, essendo irrilevante la data in cui tali concessioni sono state inizialmente rilasciate.
E’ stato, parimenti, frustrato dal Giudice europeo l’audace tentativo del Giudice del rinvio di attribuire alle concessioni in esame il connotato della partecipazione all’esercizio di pubblici poteri, su aree demaniali, come la tutela della proprietà pubblica, la tutela della salute e dell’igiene pubblica, la tutela del diritto delle persone con disabilità di accedere ad attività di elioterapia e balneazione, nonché ad attività turistiche, culturali e ambientali.
La Corte europea ha riscontrato, a tal proposito, che non è stato in alcun modo provato l’asserito esercizio di pubblici poteri da parte del concessionario.
dott. Antonello Accadia