IN POCHE PAROLE …
L’interesse pubblico alla tutela del paesaggio va contemperato con l’altrettanto rilevante interesse pubblico all’incremento della produzione di energia da fonti alternative.
Gli impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili devono essere qualificati come opera di pubblica utilità. Pertanto, le motivazioni del diniego dell’autorizzazione paesaggistica devono essere particolarmente rigorosi.
L’istituto dell’autorizzazione paesaggistica semplificata ha introdotto il principio del cosiddetto “dissenso costruttivo”, il quale prevede che in caso di esito negativo della valutazione l’amministrazione procedente comunica all’interessato i motivi che ostano all’accoglimento dell’istanza e le modifiche indispensabili affinché sia formulata la proposta di accoglimento.
Cons. Stato, Sez. IV, 2 aprile 2025, n. 2808 – Est. G.Rotondo, Pres. V. Lopilato
Il caso
Il proprietario di un immobile sito in area soggetta a vincolo paesaggistico ha presentato istanza di autorizzazione paesaggistica per una serie di interventi da eseguire sul suo fabbricato, compresa l’installazione di pannelli fotovoltaici sul tetto.
A fronte di parere favorevole della Commissione per il paesaggio, condizionato all’esecuzione di modalità di installazione dei pannelli fotovoltaici in modo da minimizzarne l’impatto sull’ambito protetto dal vincolo paesaggistico, la Soprintendenza ha espresso parere negativo in virtù di livelli di tutela rafforzati del sito speciale in questione.
A seguito di istanza di riesame con esito negativo confermato, l’interessato ha presentato una nuova istanza di autorizzazione paesaggistica semplificata con riferimento al solo impianto fotovoltaico e relativa ad una diversa soluzione progettuale di installazione dei pannelli fotovoltaici.
Il Comune ha rigettato l’istanza di autorizzazione paesaggistica richiamando a supporto il parere negativo della Soprintendenza.
Il diniego è stato impugnato davanti al TAR, il quale ha respinto il ricorso ritenendo sufficienti e fondate le motivazioni addotte dall’Amministrazione.
Avverso la sentenza del TAR è stato proposto appello al Consiglio di Stato.
Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello.
La sentenza
Il Consiglio di Stato ha preliminarmente evidenziato che l’installazione dei pannelli sulle coperture degli edifici produce inequivocabilmente un certo impatto visivo, tale da rendere necessaria la valutazione di incidenza paesaggistica dell’impianto in zone vincolate.
Il Giudice amministrativo ha ricordato, peraltro, che la normativa di riferimento ha introdotto nel tempo semplificazioni che mirano a incentivare la diffusione delle fonti rinnovabili, nell’ottica di contemperare l’interesse pubblico alla tutela del paesaggio con l’altrettanto rilevante interesse pubblico volto all’incremento della produzione di energia da fonti alternative.
Ha osservato il Collegio che gli interessati hanno abbandonato l’istanza originaria, sulla quale si era espressa negativamente la Soprintendenza, per presentare una nuova istanza limitata alla sola installazione del fotovoltaico con soluzione progettuale diversa da quella sottesa alla prima istanza.
Nella sentenza è stato ravvisato travisamento dei fatti, istruttoria insufficiente e carenza di motivazione, in quanto sia la Commissione locale per il paesaggio, sia il Comune hanno negato l’intervento richiamando a sostegno il parere riferito a una pratica diversa e ad una soluzione tecnico-estetica e impattante differente.
Il Consiglio di Stato ha censurato il provvedimento negativo perché l’Amministrazione ha ripreso pedissequamente il parere della Soprintendenza reso sulla precedente istanza fondata su una soluzione progettuale diversa e ormai superata, senza farsi carico di esaminare adeguatamente e specificamente l’impatto visivo del nuovo impianto.
Specificamente sul piano motivazione nella pronuncia in commento è stata ravvisata la mancata, necessaria individuazione di un punto di equilibrio tra le diverse esigenze, di pari dignità, tutelate dall’ordinamento.
Nel rimarcare che il processo verso la produzione di energia da fonti rinnovabili ha portato a qualificare le stesse come finalità di interesse nazionale, il Giudice ha osservato che sono da considerarsi superate, per quanto concerne il fotovoltaico, le categorie estetiche tradizionali, le quali condurrebbero inevitabilmente alla qualificazione di questi elementi come mere intrusioni.
Sotto questo profilo, nella sentenza in parola è evidenziato che la documentazione fotografica, per colore e consistenza, ha supportato una soluzione progettuale che minimizza l’impatto del fotovoltaico sul tetto, che appare armonizzarsi con il contesto circostante
Un passaggio significativo della sentenza in questione è il riferimento al nuovo istituto della autorizzazione paesaggistica semplificata e al principio del cosiddetto “dissenso costruttivo”, introdotti dall’articolo 11, comma 6, del d.p.r. n. 31 del 2017.
La predetta norma dispone che “In caso di esito negativo della valutazione … l’amministrazione procedente … ne dà comunicazione all’interessato, comunicando contestualmente i motivi che ostano all’accoglimento dell’istanza e le modifiche indispensabili affinché sia formulata la proposta di accoglimento”.
A tal proposito il Consiglio di Stato ha osservato che la nuova soluzione non è stata esaminata nel merito, del pari non sono state indicate eventuali modifiche progettuali, tanto più che la stessa Commissione per il paesaggio aveva originariamente indicato agli istanti la prescrizione utile per formulare la proposta di accoglimento.
Conclusioni
La sentenza commentata fornisce spunti interessanti in un contesto che ha visto nel tempo l’evoluzione di concetti e principi tradizionali nell’ambito della tutela paesaggistica, in rapporto ad altri beni meritevoli di pari considerazione, quale la produzione di energia da fonti alternative, affermando, pertanto, la necessità di contemperare e bilanciare i due valori in parola.
Nell’ottica del processo evolutivo o, il Consiglio di Stato opportunamente ha sottolineato che il passaggio alla produzione di energia da fonti rinnovabili persegue finalità di interesse nazionale. Di conseguenza, vanno superate le tradizionali categorie estetiche che vedrebbero esclusivamente come fattore di disturbo e intrusione l’installazione di pannelli fotovoltaici sul tetto.
E’ importante, peraltro, evidenziare che, in virtù del necessario contemperamento tra esigenze ugualmente meritevoli di tutela, il Giudice di appello non ha certo qualificato la tutela del paesaggio subalterna alle fonti rinnovabili, ma ha espressamente sancito che l’attenzione va focalizzata sulle modalità con cui i pannelli fotovoltaici sul tetto sono inseriti negli edifici e nel paesaggio circostante.
Un utile guida e supporto per gli operatori del diritto è rappresentato, all’interno della procedura di autorizzazione paesaggistica semplificata che riguarda interventi di lieve entità, dall’istituto del dissenso costruttivo.
Tale istituto ha consentito di superare il tradizionale formalismo cui era improntata la normativa e la prassi in materia di tutela paesaggistica, e favorisce una fattiva collaborazione tra cittadino e Amministrazione, attraverso le prescritte indicazioni o prescrizioni fornite da quest’ultima per rimuovere gli eventuali impedimenti all’ottenimento dell’autorizzazione paesaggistica.
Nella sentenza in esame sono stati, inoltre, rimarcati i seguenti principi:
- gli impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili sono qualificati come opera di pubblica utilità;
- In virtù della predetta qualificazione le motivazioni del diniego dell’autorizzazione paesaggistica devono essere particolarmente stringenti;
- l’installazione del fotovoltaico sul tetto può essere vietata in modo assoluto solo nella “aree non idonee” individuate dalla Regione.
dott. Antonello Accadia