La prescrizione generale del Piano territoriale di coordinamento del Parco Oglio Nord secondo cui “le reti devono essere interrate con attento ripristino post intervento dei luoghi”, ad esclusione di quelle in zona di iniziativa comunale orientata e salvo gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria che sono sempre consentiti, che di per sé non può ritenersi illogica ed irrazionale, diviene sproporzionata ed eccessivamente penalizzante, nonché non sempre rispondente all’interesse pubblico perseguito, laddove non prevede alcuna eccezione ovvero la possibilità di valutare soluzioni alternative quando la soluzione dell’interramento non garantisca l’efficienza dell’impianto o sia eccessivamente onerosa in termini economico e/o ambientali.
Tar Lombardia, Brescia, sez. II, 13 novembre 2013, n. 959 [1], Presidente Giorgio Calderoni, Estensore Mara Bartagnolli
Il caso
Enel S.p.A., nell’ambito della procedura autorizzatoria prevista dalla l.r. Lombardia 16 agosto 1982, n. 52 [2], per la realizzazione di linee ed impianti elettrici fino a 150.000 Volt, richiedeva al Parco Oglio Nord parere positivo alla realizzazione di un nuovo elettrodotto, in parte aereo ed in parte interrato.
Il Parco, evidenziato che l’art. 41 del Piano territoriale di coordinamento approvato dalla Regione con deliberazione n. 8/548 del 2005 prevedeva l’interramento di tutti gli elettrodotti, chiedeva la “modifica del progetto con interramento di tutta la linea a Media Tensione (ed il conseguente pagamento di un indennizzo di 3.000 euro a titolo di risarcimento del danno ambientale transitorio arrecato in fase di cantieramento dell’opera) ovvero, laddove fosse dimostrata l’impossibilità di ciò, il versamento di un indennizzo a titolo di danno ambientale permanente”.
Enel S.p.A. impugnava il parere del Parco per “eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione, nonché di mancato bilanciamento degli interessi”, per “violazione degli artt. 23 e 41 della Costituzione e conseguente eccesso di potere per mancata ed adeguata comparazione degli interessi in gioco e violazione del principio di proporzionalità”, oltre che per violazione di legge (violazione del T.U. n. 1775/1933 e della normativa in materia di costruzione degli elettrodotti, violazione degli artt. 146 del d.lgs. n. 42/2004 [3] e 80 della l.r. n. 12/2005 [4]).
Il Tar Lombardia, accogliendo il ricorso, ha dichiarato l’illegittimità per violazione del principio di proporzionalità dell’art. 41 del Piano (“in assenza della previsione della possibilità di prendere in considerazione particolari condizioni che possono giustificare la scelta di una diversa modalità realizzativa)” e l’illegittimità per carenza di motivazione della richiesta di risarcimento (“non essendo stato dato conto in alcun modo né del danno effettivamente arrecato, né delle misure compensative eventualmente possibili, né in base a quale ragionamento logico-giuridico sia avvenuta la sostituzione delle misure alternative con la corresponsione dell’indennizzo; e neppure si è dato conto del criterio utilizzato per la determinazione di quest’ultimo”).
Il commento
La sentenza in commento, censurandol’art. 41 del Piano territoriale di coordinamento del Parco Oglio Nord nella parte in cui impone rigorose prescrizione per la realizzazione delle linee elettriche (ossia il completo interramento dell’infrastruttura) in nome di un generico interesse paesaggistico, a prescindere quindi da un confronto dialettico tra i diversi interessi pubblici e privati insistenti sul territorio, si ascrive al genus di quelle pronunce (viepiù sempre più frequenti) in cui a fronte di una censura di illegittimità per eccesso di potere, sub specie di carenza di istruttoria e insufficienza di motivazione, i giudici finiscono per compiere una vera e propria valutazione di proporzionalità della scelta amministrativa.
Come si legge in motivazione pur essendo vero che “da un punto di vista strettamente paesaggistico, è ragionevole ritenere che la realizzazione di un elettrodotto aereo abbia un maggiore impatto e sia quindi da ritenere preferibile la diversa soluzione dell’interramento” , tale valutazione non può assurgere ad assioma “in quanto, in taluni casi, l’interramento potrebbe comportare rilevanti opere con forte incidenza non solo sull’ambiente nel suo complesso considerato (maggiormente penalizzato dalla realizzazione dell’impianto interrato), ma anche del paesaggio nello specifico”.
Ciò a conferma che al di là di un orientamento giurisprudenziale ancora piuttosto radicato che considera l’interesse paesaggistico un interesse primario, assoluto (ex multis Cons. di Stato, sez. VI, 22 marzo 2004, n. 259; Cons. St., sez. VI, 11 gennaio 2013, n. 118; Corte cost., 5 maggio 2006, nn. 182 e 183) ed in quanto tale insuscettibile di ponderazione paritaria con altri interessi pubblici e privati, l’esercizio del potere amministrativo, a maggiore ragione se caratterizzato da un’ampia discrezionalità come nella materia de qua, non può prescindere da un attento bilanciamento degli interessi in gioco, ossia da una ponderazione qualitativa e quantitativa che guardando al quantum del potere esercitato dall’amministrazione indirizzi verso una scelta che sia idonea al perseguimento dell’interesse pubblico concreto ma anche strettamente necessaria ed in ultimo proporzionata/adeguata.
Tale valutazione emerge con chiarezza nella pronuncia in esame nella parte in cui, pur non indugiano nella distinzione tra ragionevolezza e proporzionalità dell’azione amministrativa, si puntualizza che la norma impugnata non è di per “illogica ed irrazionale” (e quindi irragionevole) ma “sproporzionata ed eccessivamente penalizzante, nonché non sempre rispondente all’interesse pubblico perseguito, laddove essa non prevede alcuna eccezione ovvero la possibilità di valutare soluzioni alternative quando la soluzione dell’interramento non garantisca l’efficienza dell’impianto o sia eccessivamente onerosa in termini economico e/o ambientali”.
In altri termini, sebbene sia innegabile il maggiore impatto visivo di una linea aerea, la scelta del piano di interrare sempre e comunque le linee elettriche senza tenere in considerazione l’impatto concreto sull’ambiente di tale soluzione (impatto che nel caso di elettrodotti interrati è assai maggiore rispetto a quello della realizzazione di una linea aerea), l’interesse economico dei privati allo sfruttamento agricolo delle aree interessate dall’interramento, i maggiori costi dell’opera collegati all’interramento (in termini anche di manutenzione ordinaria), pur essendo idonea, ossia coerente rispetto al perseguimento del risultato previsto dal piano (tutela interesse paesaggistico), non è affatto conforme alla regola del “mezzo più mite” in quanto comporta un pregiudizio sproporzionato nei confronti dei titolari degli interessi contrapposti, compresi quelli che a seguito di tale bilanciamento sono comunque destinati a soccombere.
Che poi, in questo come in altri casi, i giudici arrestino la propria analisi ad una valutazione di necessarietà senza arrivare a compiere un’effettiva valutazione in termini di proporzionalità in senso stretto è dato inconfutabile e del tutto in linea con la stessa applicazione giurisprudenziale del principio di proporzionalità, in particolare nei provvedimenti amministrativi di carattere generale dove spesso ragionevolezza e proporzionalità di sovrappongono fino quasi a confondersi ed il sindacato di proporzionalità si risolve spesso in una censura di eccesso di potere per difetto di istruttoria o motivazione.