La stazione appaltante può valutare positivamente l’offerta che prevede costi medi inferiori alle relative tabelle ministeriali, se dal contraddittorio con l’impresa emerge la sostenibilità complessiva della proposta economica, in quanto le tabelle sul costo del lavoro non prevedono valori minimi inderogabili per legge o per contratto, ma solo valori medi utili ad indirizzare l’amministrazione nella verifica della congruità dell’offerta.
La stazione appaltante, invece, deve escludere, previo contraddittorio, l’offerta che viola la disciplina inderogabile sui minimi retributivi, senza possibilità per l’impresa di formulare giustificazioni.
TAR Sardegna, sez. I, sentenza 29 gennaio 2020, n. 68 – Pres. D’Alessio, Est. Manca
Il fatto – A conclusione di una procedura aperta per la stipulazione di accordi quadro con un unico operatore economico relativi al servizio di pulizia presso diversi uffici statali decentrati, l’impresa seconda classificata ricorre al TAR lamentando che l’aggiudicataria avrebbe dovuto essere esclusa, all’esito del procedimento di verifica della congruità dell’offerta, per l’inaffidabilità economica dell’offerta relativamente al costo del lavoro. Fra le altre, il ricorrente eccepisce lo scostamento del costo orario della manodopera rispetto a quello indicato nelle tabelle del Ministero del Lavoro, di cui all’art. 23, comma 16, del D.Lgs. n. 50/2016.
La sentenza – Per il TAR le censure del ricorrente volte a contestare la congruità e la stessa legittimità dell’offerta aggiudicataria sono integralmente infondate.
Il Collegio ricorda, innanzitutto, che l’obiettivo della verifica sulla congruità dell’offerta non è rappresentata dalla ricerca di singole anomalie, omissioni o errori di valutazione, ma, piuttosto, è quello di verificare la complessiva sostenibilità economica dell’offerta, anche se le anomalie riguardino il costo della mano d’opera (Cons. St. V, 21 ottobre 2019, n. 7135) Questo orientamento è stato costantemente affermato dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato (Sez. V, 13 novembre 2019, n. 7805), secondo cui sono consentite anche eventuali compensazioni tra voci di costo sottostimate e altre sovrastimate, purché l’offerta risulti nel suo complesso affidabile e dia sufficiente garanzia di una seria esecuzione del contratto (Sez. V, 22 maggio 2015, n. 2581).
Sottolinea, quindi, che l’art, 23, comma 16, del D.Lgs. n. 50/2016 affida all’amministrazione, se l’offerta economica indica valori del costo del lavoro inferiori a quelli delle tabelle ministeriali, il compito di verificare – in contraddittorio con l’impresa offerente – se sussistano elementi che dimostrino la correttezza della proposta economica, sotto il profilo del rispetto delle norme legislative e contrattuali sul costo del lavoro, nonchè la sua congruità e affidabilità sotto il profilo economico-finanziario,nonostante il mancato rispetto dei valori medi fissati dal ministero.
Il Collegio evidenza, poi, che mentre le tabelle del Ministero del Lavoro sul costo orario della manodopera non contemplano minimi inderogabili per legge o per contratto, ma utilizzano valori medi; l’art. 97, comma 5, del D.Lgs. n. 50/2016, in tema di verifica dell’anomalia, stabilisce, in modo inderogabile, che l’offerta è anormalmente bassa in quanto: […] d) il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’art. 23, comma 16». In tal caso, infatti, non sono ammesse giustificazioni (comma 6 dello stesso art. 97 cit.) e l’offerta economica deve essere esclusa dalla gara
Per il Collegio, in altri termini, se l’offerta si discosta dai valori del costo medio del lavoro, fissati nelle tabelle ministeriali, la stazione appaltante deve avviare il procedimento di verifica, chiedendo all’impresa offerente le giustificazioni necessarie, e solo all’esito della valutazione (negativa) di tali giustificazioni può procedere all’esclusione dell’offerta; se, invece, dalla verifica in contraddittorio risulta che il costo orario del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi previsti dalle tabelle ministeriali, la stazione appaltante deve escludere l’offerta, come previsto, i maniera inderogabile, l’art. 97, comma 5, del codice dei contratti pubblici, secondo cui l’offerta è anormalmente bassa se: […] d) il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle, ha natura inderogabile.
Conclusioni – L’offerta può prevedere costi medi del personale inferiori a quelli delle relative tabelle ministeriali, se è valutata complessivamente congrua, ma mai costi inferiori i minimi salariali retributivi previsti dalle stesse tabelle o dai contratti collettivi.
In senso conforme, TAR Sardegna, sentenza 5 febbraio 2019, n. 94, secondo cui, nel caso di compenso dei lavoratori autonomi, non può essere condiviso il principio secondo cui ogni valutazione sulla congruità del costo del lavoro della prestazione offerta non può essere compiuta perché tra l’impresa e il prestatore d’opera di lavoro non dipendente esiste solo la libera contrattazione del compenso.