IN POCHE PAROLE…
La disciplina dei criteri di aggiudicazione negli appalti pubblici appartiene alla competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza.
Le Regioni non possono introdurre autonomi meccanismi premiali, anche se finalizzati alla tutela del lavoro e al contrasto del dumping contrattuale.
Corte Costituzionale, 30 aprile 2026, n. 60, Pres. G. Amoroso – Red. S. Petitti
La Corte costituzionale dichiara illegittima la norma della Regione Toscana sul criterio premiale dei nove euro orari per violazione degli artt. 117, secondo comma, lett. e) e l), e 3 della Costituzione, riaffermando la competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza e ordinamento civile.
Il caso
La legge regionale Toscana n. 30 del 2025, con l’intento dichiarato di contrastare il fenomeno del dumping contrattuale ha introdotto la seguente disposizione: «1. I bandi di gara delle procedure ad evidenza pubblica in cui la Regione Toscana, i suoi enti e organismi strumentali, incluse le aziende sanitarie locali e le società “in house”, siano stazioni appaltanti o enti concedenti, con particolare riguardo agli affidamenti ad alta intensità di manodopera basati sul criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa, prevedono quale criterio qualitativo premiale l’applicazione di un trattamento economico minimo orario non inferiore a nove euro lordi».
Con ricorso notificato il 13 agosto 2025, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1 della legge della Regione Toscana 18 giugno 2025, n. 30 (Disposizioni in materia di tutela dei lavoratori nei contratti pubblici di appalto di competenza regionale. Modifiche alla l.r. 18/2019), per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione.
Con un unico motivo di ricorso, il ricorrente ha lamentato la violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. per plurimi profili riconducibili, sostanzialmente, alla competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza.
Il ricorrente ha sostenuto, tra le altre argomentazioni, che, per costante orientamento della giurisprudenza costituzionale rientrerebbero nella competenza legislativa esclusiva di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. tanto la tutela della concorrenza “nel mercato”, quanto la promozione della concorrenza “per il mercato”, nel rispetto dei principi unionali di libera circolazione delle merci, libera prestazione dei servizi, libertà di stabilimento, trasparenza e parità di trattamento.
E ciò nonostante la disciplina della contrattualistica pubblica non sia riferibile a un unico ambito materiale.
Con atto depositato il 19 settembre 2025 si è costituita in giudizio la Regione Toscana, in persona del Presidente della Giunta regionale, chiedendo che le questioni siano dichiarate non fondate.
La difesa regionale ha premesso che la legge reg. Toscana n. 30 del 2025 sarebbe volta a promuovere la qualità e la sicurezza del lavoro e a perseguire la stabilità occupazionale nei contratti pubblici di appalto e di concessione eseguiti nel territorio regionale, ponendosi in linea con la precedente legge reg. Toscana n. 18 del 2019.
Secondo la Regione resistente, l’art. 1 della legge reg. Toscana n. 30 del 2025 sarebbe espressione delle competenze legislative regionali, concorrente e residuale, in materia di tutela del lavoro e di servizi e politiche sociali.
La Regione, tra le altre argomentazioni, ha sostenuto che il criterio premiale introdotto avrebbe operato soltanto nei bandi della Regione e degli enti da essa dipendenti o strumentali e avrebbe introdotto una tutela incrementale e facoltizzante rispetto alla soglia salariale prevista per i lavoratori impiegati negli affidamenti ad alta intensità di manodopera, e, pertanto, non in contrasto con le disposizioni relative all’inderogabilità dei minimi salariali, per come definiti dai contratti collettivi e dalle tabelle ministeriali di cui all’art. 41, comma 13, cod. contratti pubblici.
La Corte Costituzionale ha accolto il ricorso dello Stato e ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1 della legge reg. Toscana n. 30 del 2025 per violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza, di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., con assorbimento degli ulteriori profili di illegittimità costituzionale lamentati.
La decisione
Con la sentenza annotata, la Corte costituzionale ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 1 della legge della Regione Toscana n. 30 del 2025, che imponeva alle stazioni appaltanti regionali di attribuire un criterio qualitativo premiale agli operatori economici disponibili ad applicare ai lavoratori impiegati nell’appalto un trattamento economico minimo non inferiore a nove euro lordi l’ora.
La decisione si colloca nel solco della più recente giurisprudenza costituzionale in materia di contratti pubblici. Essa ha chiarito, con particolare nettezza, i limiti dell’intervento legislativo regionale quando questo incide sulle regole di funzionamento del mercato degli appalti.
La motivazione della decisione annotata ha fatto leva sul principio consolidato secondo il quale la disciplina dei contratti pubblici non costituisce una materia autonoma, ma un ambito nel quale convergono interessi molteplici. Tra questi assume rilievo centrale la tutela della concorrenza, riservata dall’art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Secondo la Consulta, tale competenza comprende non soltanto le norme antitrust in senso stretto, ma anche tutte le disposizioni dirette a garantire l’apertura del mercato e la parità competitiva tra operatori economici. In questa prospettiva rientrano le procedure di gara, i criteri di selezione dei concorrenti e i criteri di aggiudicazione.
Si tratta di regole che devono essere uniformi sull’intero territorio nazionale, poiché eventuali differenziazioni regionali rischiano di creare barriere territoriali e alterazioni del confronto concorrenziale.
La Corte ha riconosciuto che gli appalti pubblici possono essere utilizzati anche per finalità sociali.
Invero, le direttive europee e il nuovo codice dei contratti pubblici consentono l’inserimento di clausole sociali e strumenti di tutela del lavoro.
Tuttavia, proprio perché tali misure incidono sul mercato degli appalti, il loro bilanciamento con le esigenze concorrenziali spetta esclusivamente al legislatore statale.
È questo il punto centrale della pronuncia.
La Regione Toscana aveva sostenuto che la disposizione impugnata non limitasse l’accesso alle gare, ma introducesse soltanto una premialità aggiuntiva e facoltativa.
La Corte, però, ha fatto propria una lettura sostanziale degli effetti della norma.
In altri termini, si legge nella motivazione della sentenza, che anche un criterio premiale è idoneo a influenzare il comportamento degli operatori economici e l’esito della gara, incidendo indirettamente sulla partecipazione al mercato.
Per questa ragione, la previsione regionale è stata ritenuta potenzialmente idonea ad alterare il punto di equilibrio tra tutela del lavoro e concorrenza definito dal legislatore statale.
La sentenza ha attribuito particolare rilievo alla circostanza che il codice dei contratti pubblici contiene già una disciplina organica di protezione dei lavoratori. La Corte ha richiamato, in proposito, l’art. 41 del d.lgs. n. 36 del 2023, che impone la determinazione del costo della manodopera sulla base delle tabelle ministeriali elaborate tenendo conto dei contratti collettivi stipulati dalle organizzazioni comparativamente più rappresentative.
E’ stato, inoltre, valorizzato l’art. 11 del codice, che ha introdotto il meccanismo dell’incorporazione del contratto collettivo “leader” negli atti di gara. Le stazioni appaltanti devono indicare il contratto collettivo applicabile, mentre l’operatore economico può discostarsene solo dimostrando l’equivalenza delle tutele economiche e normative garantite ai lavoratori.
Secondo la Corte, questo sistema realizza già un equilibrio tra libertà di iniziativa economica e tutela del lavoro, impedendo che la concorrenza si sviluppi mediante compressione dei diritti retributivi.
E’ stato, quindi, ribadito dalla Consulta che la disciplina statale costituisce un modello uniforme e inderogabile di protezione sociale, che non lascia spazio a interventi regionali difformi.
Di particolare interesse è anche il passaggio che la tutela della concorrenza, pur avendo carattere “trasversale”, non può trasformarsi in una competenza espansiva illimitata capace di assorbire ogni spazio regionale.
Tuttavia, proprio nel settore dei contratti pubblici, l’esigenza di uniformità assume una intensità peculiare.
Da qui la conclusione secondo cui le Regioni possono intervenire soltanto negli spazi lasciati aperti dalla disciplina statale, senza incidere sulle modalità di scelta del contraente o sui criteri di aggiudicazione.
Il sistema sanzionatorio previsto dal d.lgs. n. 33 del 2013 attribuisce all’ANAC penetranti poteri di vigilanza e controllo sul rispetto degli obblighi di pubblicazione, trasparenza e accesso civico.
Innanzitutto, in caso di omessa, incompleta o tardiva pubblicazione dei dati obbligatori, l’Autorità può attivare procedimenti sanzionatori e irrogare sanzioni amministrative pecuniarie nei confronti dei soggetti responsabili, secondo quanto previsto dall’art. 47 del decreto 33 e dai relativi regolamenti attuativi.
Tuttavia, l’inadempimento non assume rilievo soltanto sul piano amministrativo-sanzionatorio, ma costituisce anche parametro di valutazione negativa della responsabilità dirigenziale e può incidere significativamente sul sistema della performance individuale e organizzativa, state che la mancata pubblicazione dei dati obbligatori o il rifiuto illegittimo dell’accesso civico possono determinare effetti sul trattamento accessorio collegato ai risultati, fino alla decurtazione delle indennità di risultato o delle componenti premiali della retribuzione.
Per le società a controllo pubblico, tali conseguenze assumono particolare rilievo anche sotto il profilo organizzativo e reputazionale. L’inosservanza degli obblighi di trasparenza può infatti evidenziare carenze nei sistemi di controllo interno, nell’attività del RPCT e nella governance societaria, con possibili riflessi nei rapporti con le amministrazioni controllanti, gli organi di revisione e la stessa ANAC.
È del tutto evidente che la disciplina delineata tenda a rafforzare il principio di accountability, collegando in modo sempre più stretto trasparenza, responsabilità gestionale e valutazione delle performance, nella prospettiva di una prevenzione della corruzione basata non solo su obblighi formali di pubblicazione, ma anche sulla effettiva qualità e verificabilità dell’azione amministrativa e societaria.
Conclusioni
La sentenza n. 60 che si commenta ha consolidato un orientamento ormai stabile della Corte costituzionale volto a ricondurre alla competenza esclusiva statale l’intera architettura delle procedure di evidenza pubblica, comprese le clausole sociali e i criteri premiali suscettibili di incidere, anche indirettamente, sulla dinamica competitiva del mercato degli appalti.
La decisione si inserisce in una linea giurisprudenziale già tracciata dalle sentenze n. 4 del 2022, n. 174 del 2024, n. 80 del 2025 e n. 89 del 2025, nelle quali la Corte aveva progressivamente chiarito che la tutela della concorrenza, nel settore della contrattualistica pubblica, richiede un elevato livello di uniformità normativa.
In particolare, la sentenza n. 4 del 2022 verteva sulla legge della Regione Piemonte che aveva introdotto criteri premiali territoriali negli appalti pubblici ed è il precedente più vicino alla decisione in commento.
La sentenza n. 174 del 2024 concerneva una disciplina regionale incidente sull’autonomia delle stazioni appaltanti nella ponderazione dei punteggi tecnici, richiamata anche nella motivazione della sentenza n. 60 del 2026.
Con la sentenza n. 80 del 2025 la Corte ha ribadito che le disposizioni del codice dei contratti pubblici relative alla scelta del contraente appartengono alla materia della tutela della concorrenza.
La sentenza n. 89 del 2025 ha investito la materia delle concessioni demaniali marittime della Regione Toscana e ha riaffermato che le Regioni non possono intervenire sulle modalità di scelta del contraente neppure in presenza di una presunta inerzia del legislatore statale.
La recente pronuncia assume particolare rilievo perché valorizza il nuovo impianto del d.lgs. n. 36 del 2023, letto dalla Corte come un sistema organico nel quale tutela della concorrenza e protezione del lavoro risultano già bilanciate a livello nazionale.
Ne emerge una indicazione di sistema chiara: le Regioni possono certamente perseguire obiettivi di tutela del lavoro e contrasto al dumping contrattuale, ma non attraverso interventi che incidano direttamente o indirettamente sui criteri di aggiudicazione delle gare pubbliche.
Il confine individuato dalla Corte coincide con la salvaguardia dell’uniformità del mercato nazionale degli appalti, ritenuta funzionale non solo alla concorrenza, ma anche ai principi di imparzialità, trasparenza e buon andamento dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost.
In breve, la pronuncia in commento assume una duplice rilevanza. Da un lato, ha confermato il ruolo centrale dello Stato nella regolazione del mercato degli appalti pubblici. Dall’altro, ha offerto una ricostruzione del codice dei contratti pubblici come strumento non solo concorrenziale, ma anche di tutela del lavoro, nel quale le clausole sociali e i meccanismi antidumping devono però essere definiti in modo uniforme a livello nazionale e non sono derogabili a livello regionale anche al fine di salvaguardare l’uniformità del mercato nazionale in questo ambito di particolare rilevanza economica.
dott. Antonello Accadia
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