IN POCHE PAROLE…
Anche gli enti non accreditati possono rilasciare certificazioni validamente valutabili nelle gare pubbliche, purché la lex specialis lo preveda e non vi sia necessità di ricorrere a prove equivalenti.
Consiglio di Stato, Sezione V, sentenza 25 novembre 2025, n. 9227 – Pres. S. Fantini, Estens. E. Quadri
ANAC – Parere di precontenzioso n. 13 del 10 gennaio 2024
ANAC – Parere di precontenzioso n. 291 del 23 luglio 2025
Codice contratti pubblici D.lgs. 31 marzo 2023, n. 36 – art. 108
La produzione di una certificazione relativa allo standard SA8000, sulla responsabilità etica e sociale delle imprese, rilasciata da organismi internazionali non accreditati a mezzo di un sistema pubblico europeo o nazionale, quando il disciplinare di gara non lo preveda, dà titolo al punteggio premiale in una procedura di gara di appalto integrato con il sistema del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
La mancata iscrizione dell’organismo certificatore in un sistema pubblico di accreditamento non inficia automaticamente la validità della certificazione stessa, se la lex specialis richiede il semplice possesso dello standard o di un attestato equivalente.
Solo in caso di assenza della certificazione richiesta, il concorrente deve fornire una prova equivalente idonea a dimostrare il rispetto dei requisiti sostanziali.
La questione di legittimità eurounitaria davanti alla Corte di Giustizia Europea può essere sollevata nel caso in cui sussista un nesso di causalità con la controversia all’esame del Giudice nazionale e non quando la risposta ai quesiti posti non possa influire sull’esito del giudizio davanti all’Autorità Giudiziaria Nazionale.
La doverosa attenzione ai profili etici e sociali dell’attività d’impresa ha portato le stazioni appaltanti a chiedere uno degli standard più diffusi in materia di responsabilità sociale, la certificazione SA8000, includendola fra i criteri che danno diritto ad un punteggio premiale nei sistemi di gara ad offerta economicamente più vantaggiosa (OEPV); con la conseguenza che il concorrente deve fornire una prova equivalente idonea a dimostrare il rispetto dei requisiti sostanziali, solo in caso di assenza della certificazione richiesta.
Il caso
In una gara di appalto integrato di progettazione esecutiva (art. 44 Codice), per l’esecuzione di opere di urbanizzazione e realizzazione di un nuovo centro di raccolta, è stato attribuito un punteggio alla concorrente che ha prodotto una certificazione SA8000 da parte di un organismo non accreditato attraverso un sistema pubblico di attestazione europeo o nazionale.
La certificazione SA8000 attiene alla responsabilità sociale delle imprese, ossia all’impegno etico e sociale dell’azienda nel garantire condizioni di lavoro eque, sicure e dignitose per i propri dipendenti e lungo tutta la catena di fornitura. Essa investe il lavoro minorile, il lavoro forzato, la salute e la sicurezza, la libertà di associazione, la discriminazione, le pratiche disciplinari, l’orario di lavoro e la retribuzione.
Contro l’aggiudicazione è stato proposto ricorso al Tar Veneto da parte della società concorrente che seguiva in graduatoria. Il Tar Veneto, in accoglimento del ricorso, ha annullato l’aggiudicazione dell’appalto integrato e dichiarato l’inefficacia del contratto eventualmente stipulato (Sez. I n. 855 del 2025). Contro la sentenza di primo grado, l’operatore economico ha proposto appello dinanzi al Consiglio di Stato, articolato su più motivi di censura inerenti l’erronea interpretazione della lex specialis e la valutazione delle certificazioni ammesse in gara. Il controinteressato ha chiesto di sottoporre la questione alla Corte di Giustizia Europea (CGUE); il Giudice di appello, ha accolto il ricorso.
La decisione
Il disciplinare di gara ha previsto, per l’appalto integrato in questione, l’attribuzione di un punteggio all’offerta tecnica a favore dell’offerente in possesso di certificazione SA 8000 o equivalente. Il bando di gara, non impugnato e, pertanto, divenuto inoppugnabile, non ha richiesto uno specifico accreditamento dell’ente certificante. Il Giudice di primo grado, senza che la legittimità del disciplinare di gara fosse stata contestata, ha ritenuto privo di prova legale il documento presentato dalla concorrente risultata aggiudicataria, in quanto rilasciato da un soggetto privato, in mancanza di un sistema pubblicistico di attestazione, e, pertanto, non idoneo a dimostrare il possesso dei requisiti correlati alla certificazione SA 8000. Il Collegio ha, preliminarmente, acclarato che la certificazione SA 8000 ha natura privatistica, pubblicata dall’istituto di ricerca americano SAI, e che non rientra nel sistema di accreditamento richiamato nel Regolamento (CE) n. 765/2008, e che non esiste alcun organismo di valutazione riconosciuto a livello europeo o nazionale autorizzato all’accreditamento di tale certificazione.
La sentenza del Giudice di appello ha evidenziato, quindi, che il bando di gara ha richiesto solo la certificazione, senza pretendere che l’organismo certificatore fosse accreditato. Nel ritenere fondato il motivo di appello, il Consiglio di Stato ha richiamato una precedente decisione della medesima sezione, secondo le cui statuizioni: “La prescrizione della lex specialis, con riguardo alle certificazioni in materia sociale, non richiede che provengano da un organismo certificatore, diversamente che con riferimento ad altre certificazioni” (cfr. Cons. St., sezione V, sentenza 12 novembre 2013, n. 5375).
Secondo l’orientamento della Sezione la stazione appaltante non aveva nessun obbligo di subordinare l’idoneità della certificazione SA al suo rilascio da parte di un ente accreditato, nemmeno possibile in mancanza di un sistema pubblicistico di attestazione. Il precedente giurisprudenziale citato rimarca, circa la mancanza di fede privilegiata di certificazioni private, la peculiarità della certificazione SA 8000, sigla identificante uno standard internazionale di certificazione volto a migliorare le condizioni lavorative a livello mondiale attraverso la certificazione di alcuni aspetti della gestione aziendale attinenti alla responsabilità sociale dell’impresa. Il rispetto delle misure adottate in materia di responsabilità sociale delle imprese viene accertato, secondo lo standard in parola, mediante plurime metodologie di indagine, quali verifiche interne presso l’azienda, interviste di fornitori o dipendenti, etc.
Secondo altra decisione della medesima Sezione, la certificazione eventualmente rilasciata da ente accreditato da SAAS non potrebbe avere un valore differente, ai fini della gara, rispetto alle altre certificazioni SA 8000” (Cons. Stato, sez. V, 8 maggio 2020, n. 2902 che conferma Tar Piemonte n. 665 del 2019; conforme anche il Tar Lombardia, sentenza n. 3642/2024).
Il Consiglio di Stato ha accolto anche il secondo motivo di appello, secondo cui l’appellante non era tenuto a dimostrare con mezzo equivalente il possesso della certificazione posseduta. Nella sentenza si è argomentato dal tenore letterale del disciplinare di gara, secondo il quale avrebbe dato titolo al punteggio premiante il “Possesso della certificazione SA 8000 o equivalente”. Di conseguenza, solo nel caso in cui il concorrente fosse stato privo della certificazione SA 8000 lo stesso avrebbe dovuto far ricorso a certificazione equivalente.
Nel caso di specie, la concorrente risultata aggiudicataria era in possesso di valida certificazione SA 8000, che ha presentato, e ciò ha fatto venir meno l’onere di fornire una certificazione equivalente. Il Consiglio di Stato ha, altresì, disatteso la domanda di sottoporre la questione di legittimità alla Corte di Giustizia Europea sollevata dalla controinteressata, volta ad acclarare la conformità o meno al diritto europeo della normativa nazionale ove interpretata nel senso di premiare la presentazione di certificazioni di conformità rilasciate da organismi privi di alcun accreditamento ai sensi degli artt. 3 ss. del regolamento CE n. 765/2008.
Si legge nelle motivazioni della sentenza che la questione sollevata difettava del nesso di causalità con la controversia sottoposta al Consiglio di Stato e che, pertanto, qualunque sia stata la risposta della Corte di Giustizia Europea essa non avrebbe potuto influire in alcun modo sulla decisione. Ciò in quanto il Tar, nel respingere parzialmente il primo motivo di ricorso, ha ritenuto con motivazione molto dettagliata che non fosse necessario che la SA 8000 fosse rilasciata da organismo certificato SAI, perché non richiesto dalla lex specialis. In mancanza di appello contro la sentenza da parte della controinteressata, né di appello incidentale, le statuizioni contenute nei suddetti capi sono passate in giudicato con la conseguenza che la questione non rientrava, secondo il Consiglio di Stato, nel “thema decidendum” dell’appello.
Conclusioni
La sentenza annotata conferma l’orientamento largamente prevalente della giurisprudenza amministrativa, secondo il quale il disciplinare di gara è legittimo se, con riguardo alle certificazioni in materia sociale delle imprese, stabilisce che esse possano provenire da un organismo non accreditato a livello europeo o nazionale.
In senso conforme si è espresso anche ANAC nel 2024 e 2025 con i pareri di contenzioso espressi, rispettivamente, con deliberazione n. 13 e n. 291.
Non è stata, invece, accolta la domanda di rinvio alla CGUE, sollevata dalla controinteressata, volta ad accertare la conformità o meno al diritto europeo della normativa nazionale, ove interpretata nel senso di attribuire un punteggio premiale a certificazioni in materia sociale provenienti da organismo non accreditato a livello europeo. Pur non conoscendosi, al momento, un orientamento specifico in merito da parte della Corte di Giustizia Europea, in base alla costruzione argomentativa della sentenza in commento, è ipotizzabile, tuttavia, la piena conformità della normativa nazionale a quella europea ove interpretata nel senso descritto nel caso esaminato.
Questo, in breve, per il seguente ordine di considerazioni:
- è stato richiesto nella lex specialis una certificazione che attesti la rispondenza dell’operatore economico agli standard internazionali che definiscono i requisiti per il Sistema di Gestione della Responsabilità Sociale e non necessariamente una certificazione da parte di organismo accreditato a livello europeo;
- il punteggio premiale è giustificato dalla dimostrazione di aver adottato un sistema di tutela dei diritti dei lavoratori sulla base delle convenzioni dell’Organizzazione Internazionale del Lavoro (OIL) e della Dichiarazione universale dei diritti umani americana;
- la tutela rispetto alle problematiche del lavoro minorile, del lavoro forzato, della salute e sicurezza sul lavoro, della discriminazione nell’ambito dei rapporti di lavoro, degli orari di lavoro, della retribuzione e della libertà di associazione sono comprovati, in assenza di specifico accreditamento europeo, attraverso plurime metodologie di indagine, quali verifiche interne presso l’azienda, interviste causali di fornitori o dipendenti, etc.
dott. Antonello Accadia