IN POCHE PAROLE …
L’applicazione delle clausole sociali negli affidamenti diretti continua a generare dubbi interpretativi, non solo in dottrina ma anche fra le diverse Autorità.
Il MIT ha adottato un’interpretazione restrittiva, che subordina l’obbligo d’inserimento delle clausole all’esistenza di bandi, avvisi e inviti, per escluderne così l’applicazione agli affidamenti diretti, che non richiedono una procedura di gara.
Di avviso contrario è la Provincia Autonoma di Trento che, attraverso un impianto normativo autonomo e un recente parere interpretativo, ha affermato l’obbligo generalizzato di inserire la clausola sociale di riassorbimento del personale in caso di cambio di appalto nei contratti ad alta intensità di manodopera, a prescindere dal valore del contratto e dalla procedura adottata, salvo specifiche deroghe connesse alla natura della prestazione oggetto del contratto, così come individuate dalla Giunta provinciale.
In favore di un’applicazione generalizza si era già espressa l’ANAC (LL.GG 13/2019, non più vincolanti), secondo cui le clausole sociali possono essere previste anche negli affidamenti sotto soglia.
L’impostazione restrittiva appare discutibile alla luce del testo dell’art. 57 del Codice, che menziona anche l’“invito” (oltre al bando e all’avviso di gara), nonché dei principi europei e dell’art. 48, che estende l’applicazione del Codice anche ai contratti sottosoglia, in mancanza di esplicite deroghe.
Parere 480/2025 della Provincia Autonoma di Trento
Parere n. 2083/2023 del MIT
Linee Guida n. 13/2019 recanti “La disciplina delle clausole sociali”, approvate dal Consiglio dell’ANAC con delibera n. 114 del 13.2.2019
La normativa nazionale e il parere del MIT
Come noto, l’art. 57 del d.lgs. 36/2023 (di seguito “Codice”) prevede «Per gli affidamenti dei contratti di appalto di lavori e servizi diversi da quelli aventi natura intellettuale e per i contratti di concessione, le stazioni appaltanti e gli enti concedenti inseriscono nei bandi di gara, negli avvisi e inviti, nel rispetto dei principi dell’Unione europea, specifiche clausole sociali […]».
Il Servizio di Supporto Giuridico del MIT – con il parere n. 2083/2023 – ha ritenuto, privilegiando un’interpretazione formale fondata su parte del dato testuale dell’art. 57, comma 1, che la clausola sociale di riassorbimento non trovi applicazione negli affidamenti diretti, trattandosi di procedimenti che non prevedono bandi di gara, avvisi o inviti. Tale interpretazione, tuttavia, omette di considerare l’inciso della disposizione che richiama espressamente il “rispetto dei principi dell’Unione europea”.
La normativa e il parere della Provincia Autonoma di Trento
L’art. 32 della legge provinciale 9 marzo 2016, n. 22, prevede, al comma 4, la cosiddetta clausola sociale in caso di cambio di appalto; al comma 4- sexies, precisa che la stessa deve essere inserita negli atti di gara degli appalti ad alta intensità di manodopera, con possibilità per la Giunta provinciale di estenderla anche ai contratti non ad alta intensità, nonché di escluderla nei casi in cui lo giustifichino le caratteristiche delle prestazioni oggetto dell’appalto.
Per facilitare l’applicazione della clausola sociale, il comma 4-octies dello stesso articolo prescrive che in tali contratti di appalto debba essere inserita una specifica previsione che impegni l’appaltatore uscente a fornire, in forma anonima, informazioni relative al proprio personale (compresi i soci lavoratori), anche con riferimento a eventuali contenziosi in corso, con rinvio alla Giunta provinciale dell’emanazione di apposite disposizioni attuative per stabilire modalità, termini e informazioni da fornire.
Il parere n. 480/2025, reso dal servizio di consulenza giuridica della Provincia Autonoma di Trento ( in collaborazione con ITACA), ha confermato l’obbligo di inserire la clausola sociale in tutti i contratti ad alta intensità di manodopera, indipendentemente dal valore del contratto, salvo le deroghe espressamente previste dalla Giunta provinciale.
Nel dettaglio, il parere afferma che “l’art. 57 del Codice trova applicazione in provincia di Trento limitatamente a quanto non già diversamente disciplinato dall’art. 32 della l.p. 2/2016, in particolare in materia di individuazione del contratto di riferimento, delle clausole sociali per il cambio appalto e in materia di clausola sociale per favorire l’inserimento di soggetti svantaggiati”. Inoltre, sostiene che il comma 4 dell’art. 32, affermi un principio generale “di tutela dei lavoratori”, come tale da applicare in tutti gli appalti ad alta intensità di manodopera, a prescindere dall’importo dell’affidamento, fatte salve le deroghe individuate dalla delibera attuativa della Giunta provinciale n. 1431/2020, All. 1 (tra cui: accordi quadro per il servizio sgombero neve, trattandosi di prestazioni collegati ad eventi non predeterminabili; servizi di breve durata nel tempo o per eventi generalmente o non programmabili, quali disinfestazioni, derattizzazioni, e simili, manifestazioni culturali e sportive ancorché programmate; prestazioni limitate nel tempo o comunque di carattere non continuativo; appalti di natura intellettuale).
L’avviso dell’ANAC
Giova ricordare che l’Autorità, con le Linee guida n. 13/2013 (non più vincolanti ai sensi dell’ art. 222, comma 2, del D.lgs. 36/2023; cfr. TAR Campania, Salerno, sez. II, n. 529/2025) aveva sostenuto che “Ai sensi dell’articolo 36 del Codice dei contratti pubblici, le clausole sociali possono essere previste anche negli affidamenti sotto soglia” (par. 2.3), pur precisando che l’obbligo di riassorbimento del personale non può considerarsi assoluto, dovendo essere armonizzato con l’organizzazione aziendale dell’affidatario. L’assunzione del personale uscente è, infatti, ammissibile solo nei limiti in cui sia compatibile con il fabbisogno richiesto dal nuovo contratto e con la pianificazione dell’attività da parte del nuovo aggiudicatario.
Conclusioni
L’analisi dei contrapposti orientamenti sull’applicabilità della clausola sociale di riassorbimento negli affidamenti diretti evidenzia il contrasto tra un approccio formale, basato su una lettura restrittiva del dato testuale, e una lettura sistematica orientata alla tutela sostanziale dei lavoratori, in coerenza con i principi del diritto europeo e con quanto previsto dallo stesso art. 57 del Codice.
In particolare, l’interpretazione letterale del MIT, che esclude l’applicazione della clausola agli affidamenti diretti, rischia di svuotare di efficacia, per un numero considerevole di contratti ancorché di non elevato importo, una misura pensata per garantire la continuità occupazionale, soprattutto nei settori ad alta intensità di manodopera.
Al contrario, il parere della Provincia Autonoma di Trento, con l’estensione applicativa agli affidamenti diretti, offre un’interpretazione avanzata del principio di tutela del lavoro, potenziando l’obbligo di inserimento della clausola sociale anche al di fuori di mere considerazioni riferite alle tipologie di procedure.
Anche prescindendo dalla specificità della normativa di una Provincia ad autonomia speciale, la mera considerazione testuale non giustifica l’interpretazione restrittiva sull’ambito di applicazione oggettiva sposata dal MIT, per più ordini di considerazioni.
Basti considerare il riferimento, nel comma 1, all’“invito”, che può sussistere anche nell’ambito di un affidamento diretto. Infatti, il RUP, per introdurre la fase negoziale con l’operatore economico, è tenuto, comunque, a inviare almeno un “invito” a presentare un preventivo, completo di un progetto del lavoro da realizzare, del servizio o bene da acquisire, redatti con il contenuto minimo previsto dall’All. I.7 al Codice, art. 4 e 4-bis, stante che nessuna disposizione del Codice prevede esenzioni dell’obbligo di progettazione basate sul valore del contratto, ma solo semplificazioni affidate al DIP elaborato dal RUP. Peraltro, occorre ricordare che lo stesso Codice di comportamento per i dipendenti pubblici ( d.P.R. 62 del 2013), all’art. 9, comma 2, prescrive, in linea generale, l’obbligo del pubblico dipendente di garantire la tracciabilità del processo decisionale adottato.
Inoltre, i sostenitori della tesi restrittiva trascurano di considerare il richiamo al “rispetto dei principi dell’Unione europea” contenuto nell’ art. 57, comma 1.
Occorre tener presente, ancora, che nessuna espressa deroga è prevista, a tale proposito, nella Parte I del Libro II, ragione per cui, come previsto dall’art. 48, comma 4, in mancanza di una espressa deroga devono trovare applicazione le disposizioni del Codice, e, quindi, anche l’art. 57 sulle clausole sociali, soprattutto se trattasi di contratti ad alta intensità di manodopera oggetto di una puntuale tutela da parte dello stesso Codice.
Piuttosto, al di fuori dell’esclusione normativa prevista per i servizi intellettuali, spetta alla stazione appaltante motivare le ragioni che potrebbero escludere l’applicazione della clausola di riassorbimento, indicando, in modo sufficiente, idoneo, congruo e coerente, le ragioni collegate, ad esempio, alla indeterminatezza della prestazione o alla sua durata limitata nel tempo a giustificazione, nel caso concreto, del mancato inserimento della clausola nella fase di negoziazione con l’operatore economico.
In ogni caso, come ricordato anche dall’ANAC, la clausola sociale deve sempre essere armonizzata con l’organizzazione aziendale dell’affidatario e può essere applicata solo se compatibile con le esigenze operative richieste dal nuovo contratto.
In sintesi, si ritiene che la clausola sociale di riassorbimento non debba essere esclusa automaticamente negli affidamenti diretti, ma, semmai, dalla stazione appaltante, caso per caso, con un adeguato impianto argomentativo, fondato su criteri oggettivi, tra cui la natura delle prestazioni, la durata limitata del contratto, ecc. Non solo, l’obbligo deve essere armonizzato con le esigenze organizzative dell’impresa ed è applicabile solo se compatibile con il fabbisogno richiesto dall’esecuzione del contratto.
Una tale impostazione sembra più in linea con le finalità sociali perseguite dal Codice.
avv. Giuseppe Panassidi