IN POCHE PAROLE …
Sono inefficaci le proroghe legislative relative alle concessioni demaniali marittime in essere, per contrasto con l’art. 12 della direttiva europea n. 123/2006. In conseguenza, è legittima l’indizione di procedura selettiva per una nuova concessione, anche in costanza di atto concessorio già soggetto a proroga in forza della normativa nazionale.
TAR Liguria, Sez. I, 23 settembre 2025, n. 84 – Pres. G. Caruso, Est. n. Pistilli
Sono inefficaci le proroghe legislative relative alle concessioni demaniali marittime in essere, per contrasto con l’art. 12 della direttiva europea n. 123/2006.
È, pertanto, legittima l’indizione di procedura selettiva per una nuova concessione, anche in costanza di atto concessorio già soggetto a proroga in forza dell’art.1, co. 682 e 683 della legge 30 dicembre 2018, n. 145.
Qualora si censurino clausole non escludenti, la partecipazione a una gara non comporta acquiescenza alle regole della stessa.
La procedura per il rilascio della concessione di un bene demaniale non richiede la pedissequa osservanza delle rigidità proprie delle regole per l’affidamento dei contratti pubblici. Essa, peraltro, postula il rispetto dei requisiti di imparzialità, massima partecipazione, non discriminazione e parità di trattamento, garantiti solo dalla previa indizione di una gara.
Il caso
Una concessione demaniale marittima, rilasciata nel 2007, è stata prolungata fino al 31 dicembre 2033 in forza dell’art. 1, commi 682 e 683 della legge 30 dicembre 2018, n. 145.
Con le sentenze numeri 17 e 18 del 9 novembre 2021 l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha dichiarato l’illegittimità e l’inefficacia delle proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime per la loro incompatibilità con le norme europee. Le sentenze citate hanno stabilito che, in assenza di una legge che riordini la materia conformemente al diritto europeo, le concessioni esistenti sarebbero cessate automaticamente il 31 dicembre 2023.
Sulla base del predetto approdo giurisprudenziale la giunta comunale di un Comune ligure ha stabilito di invitare i concessionari a presentare istanze da pubblicare al fine di consentire a terzi la proposizione di istanze concorrenti.
Successivamente sono stati fissati dei criteri specifici per il rilascio di nuove concessioni ed è stato informato l’attuale concessionario della possibilità di presentare istanza di concessione relativamente alle aree demaniali già assentite.
Nelle more della procedura, la Giunta comunale ha disposto una proroga delle concessioni in essere al 31 dicembre 2024.
Con ulteriori delibere la Giunta comunale, dopo aver constatato la mancanza di atti normativi a livello nazionale, ha approvato degli atti di indirizzo, fissando i termini per la presentazione delle istanze per l’ottenimento delle concessioni demaniali marittime da parte dei soggetti interessati.
La Commissione, esaminate le istanze concorrenti, ha ritenuto preferibile la proposta presentata da una società diversa dal precedente concessionario, partecipante alla procedura, al quale sono stati comunicati gli esiti della gara.
Contro l’atto conclusivo della procedura il precedente concessionario ha articolato plurimi motivi di ricorso davanti al Tar Liguria.
Il Tar Liguria ha respinto il ricorso.
La decisione
Il Tar ha, preliminarmente, respinto le eccezioni di irricevibilità e di inammissibilità sollevate dal Comune e dalla controinteressata, facendo leva sul consolidato orientamento giurisprudenziale formatosi in materia di gare pubbliche, secondo il quale l’onere di immediata impugnazione del bando o del disciplinare di gara sussiste solo in caso di clausole cosiddette “escludenti”, ossia quelle che impediscono la partecipazione alla gara o quelle impositive, ai fini della partecipazione, di oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati.
Secondo il Giudice di primo grado, per quanto concerne, invece, le previsioni di lex specialis che disciplinano la fase di valutazione delle offerte, nessun onere di immediata impugnativa è configurabile prima della valutazione della commissione di gara.
La sentenza annotata ha, altresì, respinto l’eccezione di inammissibilità del ricorso per aver il ricorrente partecipato alla procedura, richiamando il consolidato orientamento giurisprudenziale per il quale, qualora si censurino clausole non escludenti, la partecipazione a una gara non comporta acquiescenza alle regole della stessa (tra le tante Cons. Stato, Sez. III, 8 marzo 2024, n. 2261; Id., 8 marzo 2024, n. 2270).
Quanto ai rilievi di merito, il Tar Liguria ha riaffermato, in forza della giurisprudenza unanime sul punto, l’inefficacia delle proroghe legislative relative alle concessioni in essere, per contrasto con il diritto unionale, ed in particolare, con l’art. 12 della direttiva n. 123/2006 e con l’art. 49 del trattato sul funzionamento dell’Unione Europea (TFUE).
Il Giudice amministrativo ha, sulla base delle predette considerazioni, respinto, altresì, le argomentazioni secondo cui sarebbe rimesso allo Stato la decisione circa l’accertamento della scarsità delle risorse naturali che costituisce il presupposto per l’applicazione dell’art. 12 della Direttiva Bolkestein, circostanza che avrebbe comportato, secondo la prospettazione attorea, il superamento dei principi stabiliti dalle sentenze dell’Adunanza Plenaria nn. 17 e 18/2021.
La sentenza in argomento ha disatteso anche la doglianza secondo la quale gli effetti diretti di una direttiva possono essere invocati soltanto dai privati nei confronti dello Stato, e non viceversa (c.d. effetti verticali invertiti).
Il Tar ha rilevato, in proposito, che alla direttiva è stata data attuazione con il d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59, con la conseguenza che, più che di mancata attuazione della direttiva viene in rilievo un inadempimento successivo dello Stato agli obblighi su di esso gravanti in virtù della direttiva.
Gli effetti pregiudizievoli per la ricorrente derivanti dalla disapplicazione della proroga, ha affermato il Tar, discendono dalla normativa nazionale di attuazione della direttiva, che può senz’altro operare anche a danno di un privato.
Il Tar Liguria ha ritenuto, inoltre, non necessario investire la Corte di giustizia della questione pregiudiziale in relazione alla asserita inammissibilità di una disapplicazione di una direttiva self executing a danno di soggetti privati, in quanto la Corte europea si è già espressa in merito all’illegittimità di proroghe di concessioni demaniali.
Il Collegio ha, successivamente, ricordato il consolidato orientamento giurisprudenziale che, in parziale revisione di posizioni più datate in tema di concessioni demaniali marittime, ha ritenuto che i requisiti di imparzialità, massima partecipazione, non discriminazione e parità di trattamento possono essere assicurati solo dalla previa indizione di una gara.
I requisiti minimi che il bando deve soddisfare sono, almeno, l’oggetto e la durata della concessione, l’entità del canone, i requisiti di partecipazione, i criteri di aggiudicazione nel rispetto dei princìpi di parità di trattamento, di massima partecipazione e di proporzionalità.
In altri termini, è richiesta la necessità di una procedura selettiva che, sebbene non richieda lo stesso grado di complessità che contraddistingue il codice dei contratti, non può prescindere, tra l’altro, dalla determinazione, da parte dell’autorità pubblica, di imparziali, trasparenti e proporzionali criteri di partecipazione alla gara. (tra le varie, Cons. Stato, Sez. VII, 16 dicembre 2024, nn. 10131 e 10132.)
La sentenza in argomento, in coerenza con quanto affermato dalla giurisprudenza, secondo cui la procedura per il rilascio della concessione di un bene demaniale non è tenuta a osservare rigidamente le regole per l’affidamento dei contratti pubblici, ha ritenuto ammissibile che:
- la Commissione abbia frazionato alcuni criteri predeterminati dalla giunta;
- la mancata predeterminazione della durata della concessione, che la Giunta ha valutato di fissare orientativamente solo nel massimo di dieci anni, atteso che la durata stesa non ha influito sulla valutazione delle proposte;
- la scelta della commissione di non apprezzare le istanze mediante l’attribuzione di un punteggio per le singole voci di giudizio, bensì attraverso la formulazione di una preferenza di volta in volta accordata a una componente dell’offerta;
- di consentire l’utilizzo, da parte della controinteressata, dell’esperienza maturata da uno dei soci.
Quanto alle censure relative ai criteri di valutazione, il Collegio, nel respingerle, ha richiamato il consolidato principio giurisprudenziale, in forza del quale la valutazione delle offerte e l’attribuzione dei punteggi da parte della commissione giudicatrice è espressione dell’ampia discrezionalità riconosciuta a tale organo, così che le censure sul merito di tale valutazione sono sottratte al sindacato di legittimità, ad eccezione dell’ipotesi in cui si ravvisi manifesta irragionevolezza, arbitrarietà, illogicità, irrazionalità o travisamento dei fatti (da ultimo Cons. Stato, Sez. IV, 14 luglio 2025, n. 6139).
Conclusioni
La sentenza annotata rappresenta l’ennesima decisione di un giudice nazionale (fra le altre, Tar Liguria , sez I, n. 360, del 7.4.2025; Cons. di Stato, 1° marzo 2023, n. 2192; Cons. di Stato, 19 aprile 2023, n. 3964), che si somma alle pronunce della Corte di Giustizia Europea (C.G.U.E., sentenza 20 aprile 2023), Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Comune di Ginosa) (C‑348/22, EU:C:2023:301), in merito all’annosa questione dell’illegittimità di proroghe e rinnovi di concessioni demaniali marittime in assenza di procedure selettive di gara, sebbene effettuati sulla base di fonti nazionali di rango primario.
Il Tar Liguria ha, pertanto, ribadito, l’inefficacia delle proroghe legislative relative alle concessioni demaniali marittime in essere, per contrasto con l’art. 12 della direttiva europea n. 123/2006.
Di conseguenza, il Giudice ligure ha ritenuto legittima l’indizione di procedura selettiva per una nuova concessione in costanza di atto concessorio già soggetto a proroga in forza dell’art.1, co. 682 e 683 della legge 30 dicembre 2018, n. 145.
E’ opportuno ricordare che con ordinanza del 4 giugno 2025, la Corte di Giustizia ha ribadito i seguenti principi:
- le concessioni demaniali marittime gestite per finalità turistico‑ricreative rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 12 della direttiva n. 123/2006;
- le concessioni scadute non possono essere rinnovate senza una procedura improntata a imparzialità, trasparenza, pubblicità e parità di trattamento dei potenziali aspiranti alla concessione medesima;
- le concessioni demaniali marittime gestite per finalità turistico-ricreative, rilasciate prima del 28 dicembre 2009 e rinnovate successivamente a tale data, rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva 2006/123 al momento del loro rinnovo, ed è irrilevante la data in cui tali concessioni sono state inizialmente rilasciate.
Sulla base delle predette considerazioni, l’intervento del legislatore nazionale, attuato a mezzo del cosiddetto decreto milleproroghe (Legge n. 14/2023), che ha vietato l’indizione di gare da parte dei comuni, subordinandole all’adozione, da parte del governo, di una nuova normativa sulle procedure di assegnazione selettiva, è da ritenersi in palese contrasto con principi elementari e fondamentali dell’ordinamento europeo e va disapplicato.
La sentenza annotata del Tar Liguria si segnala, altresì:
- per aver ricordato che la procedura per il rilascio della concessione di un bene demaniale non è tenuta a osservare rigidamente le regole per l’affidamento dei contratti pubblici;
- per aver ribadito i principi e le condizioni minime che devono soddisfare le procedure selettive per il rilascio delle concessioni in argomento, ossia i requisiti di imparzialità, massima partecipazione, non discriminazione e parità di trattamento, in forza dei quali è necessaria la determinazione di imparziali, trasparenti e proporzionali criteri di partecipazione alla gara;
- l’attribuzione dei punteggi da parte della commissione giudicatrice è sottratta al sindacato di legittimità, salvo nei casi di manifesta irragionevolezza, arbitrarietà, illogicità, irrazionalità o travisamento dei fatti.
dott. Antonello Accadia