Disciplinare e altri documenti di gara: chiarezza e coerenza dei contenuti

IN POCHE PAROLE …

La scrittura corretta e comprensibile dei contenuti dei documenti di gara (disciplinare, bando, schema di contratto e capitolato speciale) e la coerenza interna fra tali atti , oltre a rafforzare la par condicio fra i concorrenti e a valorizzare la trasparenza, contribuiscono a ridurre il rischio di contenziosi.

D.Lgs. 36/2023, Codice dei contratti pubblici

All. I.1 All. I.7 – All. II.8 – All. I.9

Direttiva UE 2014/24

I documenti di gara

Per documenti di gara si intende l’insieme di atti che definiscono regole, contenuti e procedure di un appalto pubblico (o di una concessione), cioè che costituiscono la lex specialis di una determinata gara; guidano i concorrenti e la stazione appaltante o concedente in ogni fase del ciclo di vita del contratto, dalla presentazione delle offerte allo svolgimento della procedura di gara, alla stipulazione del contratto e sua esecuzione.

I principali documenti di gara che ogni stazione appaltante è tenuta a predisporre sono individuati dall’art. 82, comma 1, nel: a) bando, avviso di gara o lettera d’invito; b) disciplinare di gara, c) capitolato speciale; d) condizioni contrattuali proposte (schema di contratto).

Lo stesso art. 82, al comma 2, stabilisce una specifica regola, per comporre eventuali contrasti o contraddizioni fra questi documenti: prevale il bando o avviso di gara.

Le stazioni appaltanti, per le procedure di gara indette dal 31 dicembre 2024, possono inserire nei documenti di gara anche lo schema di un accordo di collaborazione plurilaterale, con il quale le parti coinvolte in misura significativa nella fase di esecuzione di un contratto di lavori servizi forniture disciplinano riforme, modalità e obiettivi della reciproca collaborazione, al fine di perseguire il principio di risultato (ex art. 1). Tale accordo, in particolare, serve per concordare i meccanismi di esame contestuale degli interessi pubblici e privati coinvolti, finalizzati alla prevenzione e riduzione dei rischi e alla risoluzione delle controversie che possono insorgere nell’esecuzione dell’accordo (art. 82-bis, introdotto dal decreto correttivo 209/2024).

Dei documenti di gara si occupa anche l’art. 87, che definisce i contenuti del disciplinare di gara e del capitolato speciale, con rinvio all’allegato II.8 per i rapporti di prova, le certificazioni di qualità, i mezzi di prova, registro on line dei certificati e costi del ciclo di vita, nonché l’art. 32 dell’All. I.7 per ciò che riguarda lo schema di contratto e l’allegato capitolato speciale.

A questi atti occorre aggiungere i documenti e gli elaborati del progetto posto a base di gara, dettagliati nell’all. I.7, ossia, per i lavori, di norma, quelli del progetto esecutivo e per le forniture e servizi la relazione generale illustrativa, il capitolato tecnico e il documento di stima economica (art. 4-bis All. I.7).

E’ da ricordare, ancora, l’art. 1, comma 17, della L. 190/2012, secondo cui le stazioni appaltanti possono prevedere nei bandi, nelle lettere d’invito o negli avvisi che il mancato rispetto del patto di integrità o del protocollo di legalità comporti l’esclusione dalla gara. E il decreto-legge “Semplificazioni 2020” (DL 76/2020, convertito con legge 120/2020), che, con l’art. 3, comma 7, ha inserito nell’art. 83-bis del codice antimafia (D.lgs. 159/2011) il comma 3, secondo cui le stazioni appaltanti devono prevedere, negli avvisi, bandi o lettere d’invito, la clausola che il mancato rispetto dei protocolli di legalità dia luogo all’esclusione o alla risoluzione del contratto. Il PNA – aggiornamento 2023 (ANAC deliberazione 605/2023) prevede fra le misure anticorruzione la “stipula di patti di integrità e previsione negli avvisi, nei bandi di gara e nelle lettere di invito, di accettazione degli obblighi, in capo all’affidatario, ad adottare le misure antimafia e anticorruzione ivi previste in sede di esecuzione del contratto”. La stessa misura generale è prevista nel PNA – aggiornamento 2024 (ANAC – deliberazione n. 31 del 30 gennaio 2025).

Il disciplinare di gara

Il disciplinare di gara è il documento che stabilisce le regole per la partecipazione alle gare (lex specialis): requisiti, modalità di presentazione delle offerte, criteri di aggiudicazione e, in generale, regole procedurali. La sua fonte è costituita dall’art. 87 del d.lgs. 36, secondo cui il disciplinare deve fissare le regole per lo svolgimento del procedimento di selezione delle offerte (comma 1) e, nello specifico, definire, unitamente al capitolato, per quanto di competenza, le specifiche tecniche, le etichettature, i rapporti di prova, le certificazioni e altri mezzi di prova, nonché il costo del ciclo di vita secondo quanto stabilito dall’All. II.8.

Funzione – Competenza a redigerlo – Contenuto – Questo documento ha la funzione di garantire la par condicio fra i concorrenti e, se redatto con clausole chiare, precise e inequivocabili, può contribuire a ridurre il rischio di contenziosi.

La competenza a redigerlo è del RUP. Ferma la funzione del RUP di coordinamento, se nominato, spetta al responsabile della fase di affidamento predisporre questo documento; in ogni caso, ve occorra, con il supporto, in ogni caso, di altro dipendente della stessa stazione appaltante, con competenze in materia, oppure di un professionista esterno.

Il disciplinare deve essere strutturato, almeno, nelle seguenti parti:

La prima introduttiva dedicata all’indicazioni di: oggetto della gara, tipo di procedura, importo a base d’asta, durata del contratto, specifiche della piattaforma digitale utilizzata per la procedura, modalità e termini previste per le richieste di chiarimenti da parte dei concorrenti e per le risposte della stazione appaltante o ente concedente.
La seconda dedicata ai requisiti di partecipazione: i requisiti devono essere distinti in generali (assenza cause di esclusione, artt. da 94 a 98) e speciali di capacità finanziaria (artt art. 100 e 103), tecnico-professionali (esperienza e competenze); nonché le regole per l’avvalimento e i documenti necessari al riguardo (art. 104, utilizzo delle dotazioni e dei requisiti mancanti di altra impresa c.d. “ausiliaria”) e il soccorso istruttorio.
La terza su modalità e termini (perentori) di presentazione delle offerte: contiene le modalità di presentazione della documentazione amministrativa e i suoi contenuti (DGUE, altre dichiarazioni, cauzione provvisoria, contributo ANAC, ecc), dell’offerta tecnica (qualità, innovazione, organizzazione) e dell’offerta economica (prezzo, ribassi, varianti); occorre evidenziare che resta a carico del concorrente l’onere di evitare qualsiasi commissioni fra l’offerta tecnica e quella economica, anche nelle gare telematiche (sul punto cfr. in questa Rivista l’articolo “Gare telematiche: il necessario bilanciamento fra esigenze di flessibilità e formale applicazione delle norme“), nonché la precisazione del termine massimo di validità dell’offerta (in mancanza di indicazione nella lex specialis si applica il termine di 180 gg. ex art. 17, comma 4);
La quarta sui criteri di aggiudicazione (art. 108): prezzo più basso o offerta economicamente più vantaggiosa (OEPV), con la definizione dei criteri ed eventuali sub-criteri con relativi punteggi; le modalità di gestione delle offerte anormalmente basse; eventuale previsione di utilizzo – per le procedure aperte – della facoltà di esaminare le offerte prima della verifica dell’idoneità degli offerenti (art. 107, comma 3).

Eventuali modifiche –Il disciplinare può essere modificato anche dopo la pubblicazione del bando? La risposta è sicuramente positiva, con un’avvertenza: se le modifiche sono formali non è richiesta la proroga del termine per la presentazione delle offerte, mentre se sono significative (senz’altro: requisiti, importi, classificazioni), è obbligatorio prorogare il termine in misura adeguata e proporzionale e procedere ad un’adeguata pubblicità della proroga sul sito istituzionale della stazione appaltante (art. 92, comma 2; l’ANAC – con parere di precontenzioso delibera n. 221 del 28.5.2025 (in fattispecie di affidamento in concessione della progettazione, costruzione e gestione economico funzionale di un impianto di cremazione) – ha ribadito l’obbligo di proroga del termine per garantire la massima partecipazione dei concorrenti.

Disciplinare per gli interventi PNRR – Per le gare relativi ad interventi finanziati dal PNRR, il disciplinare deve contenere previsioni specifiche che tengano conto delle particolari condizioni normative e operative connesse all’utilizzo dei fondi europei.

In particolare, il disciplinare, in questo caso, deve:

assicurare lo svolgimento di una procedura di affidamento e l’esecuzione del contratto coerenti con le finalità e i vincoli posti dal regolamento Regolamento (UE) 2021/241 (istitutivo del dispositivo per la Ripresa e la Resilienza);
contenere clausole e criteri premianti in materia di sostenibilità ambientale, transizione digitale e inclusione sociale, in linea con gli obiettivi trasversali del PNRR;
prevedere obblighi stringenti di tracciabilità, raccolta dati e rendicontazione puntuale, funzionali al rispetto dei target e milestone concordati con la Commissione europea;
fissare scadenze ravvicinate per l’avvio e l’esecuzione dei lavori o servizi, prevedendo penali in caso di ritardi che possano compromettere il rispetto delle tempistiche del PNRR;
comprendere clausole per garantire la massima pubblicità delle procedure e la conformità agli obblighi in materia di prevenzione della corruzione e dei conflitti di interesse, anche mediante il rispetto delle linee guida ANAC e della normativa nazionale di riferimento.

Schema di contratto e capitolato

Lo schema di contratto, il capitolato speciale e il bando presentano, ciascuno, contenuti e finalità diversi.

Schema di contratto – Mentre il disciplinare, come abbiamo visto, ha ad oggetto la disciplina delle regole della gara, lo schema di contratto deve contenere le clausole dirette a regolare il rapporto tra amministrazione e l’appaltatore, in relazione alle caratteristiche dell’intervento a (art. 87, comma 2e 3; art. 32, co 1, All. I.7), con particolare riferimento a: i) termini di esecuzione e penali; ii) programma di esecuzione dei lavori; iii) sospensioni o riprese dei lavori; iv) oneri a carico dell’appaltatore; v) contabilizzazione dei lavori a misura e a corpo; vi) liquidazione dei corrispettivi; vii) controlli; viii) specifiche modalità e termini di collaudo; iv) modalità di soluzione delle controversie (ivi comprese risoluzione e recesso).

Capitolato – Allo schema di contratto devono essere allegati: il capitolato speciale, un documento tecnico, che deve definire le specifiche e le prescrizioni tecniche da applicare all’oggetto del contratto e il computo metrico estimativo (o per le forniture, almeno un documento di stima economica).

In particolare, il capitolato deve essere diviso in due parti. Una prima parte deve contenere la descrizione delle lavorazioni, con tutti gli elementi utili alla definizione tecnica ed economica dell’appalto, anche a integrazione di quanto non desumibile dai grafici del progetto esecutivo. La seconda deve specificare le prescrizioni tecniche ed esecutive, complete delle modalità di esecuzione e misurazione, i requisiti di accettazione di materiali e componenti, specifiche prestazionali e prove, nonché – se necessario – l’ordine delle lavorazioni.

Nel caso di lavori particolarmente complessi, in relazione alla tipologie delle opere, all’utilizzo di materiale o componenti innovativi, alla necessità di coordinare discipline eterogenee o all’esecuzione in luoghi che presentano difficoltà logistiche o particolari problematiche geologiche, geotecniche, ecc (art. 2, comma 1, dell’All. I.1), il capitolato deve prevedere un piano per i controlli di cantiere nel corso delle varie fasi dei lavori. Il piano per i controlli di cantiere è utile per la corretta realizzazione dell’opera e delle sue parti. Nello specifico, deve definire il programma delle verifiche comprendenti, ove necessario, anche quelle geodetiche, topografiche e fotogrammetriche, al fine di rilevare il livello prestazionale qualitativo e quantitativo dell’intervento, nonché l’obbligo per l’aggiudicatario di redigere il piano di qualità di costruzione e di installazione, da sottoporre all’approvazione della direzione dei lavori (art. 32, commi 4 e 5, All. I.7).

In presenza di componenti prefabbricati vanno indicati caratteristiche tecniche e prestazionali, documentazione di omologazione e prove di laboratorio, nonché le modalità di approvazione da parte del direttore dei lavori, sentito il progettista, per garantirne la conformità al progetto (v. art. 92, commi 2 e 3 e art. 32, commi 2, 3 e 4 All. 1.; art. 2, comma 1, lettera d), dell’allegato I.7 al codice).

Capitolato informativo – Questo documento è allegato al progetto esecutivo dei lavori, ai fini della gestione informativa digitale dell’esecuzione dei lavori e contiene tutti gli elementi utili alla individuazione dei requisiti di produzione gestione e trasmissione dell’applicazione dei contenuti informativi in stretta connessione con gli obiettivi decisionali con quelli gestionali della stazione appaltante (art. 32-ter).

Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti – prima di integrare nei propri processi i metodi e gli strumenti di gestione informativa digitale delle costruzione – devono definire e attuare un piano di formazione specifica del personale, attuare un piano di acquisizione, gestione e manutenzione degli strumenti hardware e software di gestione informativa digitale dei processi decisionali e gestionali, nonché adottare un atto di organizzazione per la formale e analitica esplicazione dei ruoli, delle responsabilità dei processi, di decisione gestionale dei flussi informativi degli standard e dei requisiti per ottimizzare il sistema organizzativo ai fini dell’adozione di metodi e strumenti di gestione informativa digitale delle costruzioni per tutte le fasi del ciclo di vita dei contratti.

Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti, che adottano i metodi e gli strumenti di gestione informativa digitale delle costruzione di cui sopra, devono nominare un gestore dell’ambiente di condivisione dei dati e almeno un gestore di processi digitali e, per ogni intervento, un coordinatore dei flussi informativi all’interno della struttura di supporto al RUP e, o in caso di impossibilità di individuare queste figure al proprio interno, affidare all’esterno le relative funzioni, con le stesse modalità previste dal codice (art. 1, commi 1 e 3 All. I.9).

Bando di gara

Si differenzia dal disciplinare anche il bando di gara. Questo documento, a differenza del disciplinare, serve a rendere nota l’esistenza della procedura ai concorrenti, cioè ha una funzione esterna pubblicitaria. Mentre il disciplinare ha una funzione prettamente regolatoria – prescrittiva.

Il bando, che in caso di discordanze prevale sugli altri documenti di gara (art. 82, comma 2), è l’atto con cui la stazione appaltante o l’ente concedente rende pubblica la decisione di avviare una procedura di affidamento. Indica le informazioni essenziali, quali oggetto e valore del contratto, procedura scelta, requisiti di partecipazione, criteri di aggiudicazione, termini e modalità di presentazione delle offerte, eventuali riferimenti normativi e modalità di accesso alla documentazione di gara.

La sua funzione, quindi, è di garantire pubblicità, trasparenza e parità di trattamento, in modo da favorire la più ampia partecipazione possibile degli operatori economici, che, in possesso dei requisiti prescritti, sono potenzialmente interessati alla specifica procedura regolamentata dal disciplinare, e che possono concorrere alla procedura come regolata dal disciplinare di gara, nonché eseguire il contratto secondo le prescrizioni tecniche e le lavorazioni contenute nel capitolato speciale.

Conclusioni

Riassumendo, il Codice dei contratti pubblici assegna a ciascun documento di gara funzione e contenuto diversi: il disciplinare regola lo svolgimento della procedura, ai fini di assicurare la par condicio dei concorrenti; il bando pubblicizza la procedura per favorire la concorrenza; il capitolato definisce gli aspetti tecnici dell’intervento; lo schema di contratto stabilisce diritti e obblighi reciproci delle parti, traducendo in clausole vincolanti quanto emerso nella fase di gara.

Per completezza è da ricordare che il disciplinare, lo schema di contratto e il capitolato non sono obbligatori negli affidamenti diretti. Tuttavia, è consigliabile – anche per queste peculiari procedure – fissare in un documento, strutturato in relazione alla natura e al valore delle prestazioni richieste, gli elementi indispensabili, amministrativi e tecnici, utili ad indirizzare l’operatore economico scelto a confezionare un preventivo adeguato alle prestazioni oggetto del contratto da stipulare.

È importante lo scrupoloso rispetto da parte della stazione appaltante (o dell’ente concedente) della ripartizione dei contenuti fra gli atti di gara, come previsto dal Codice dei contratti, per meglio assicurare la chiarezza delle regole, la coerenza complessiva della documentazione, evitando sovrapposizioni e ripetizioni che rischierebbero di generare incertezza tra i concorrenti e causare rallentamenti nello svolgimento della procedura di gara. In buona sostanza, occorre seguire le più comuni regole della comunicazione scritta, utilizzate per gli atti amministrativi, per evitare i più comuni errori e migliorare la «chiarezza», rimuovendo le barriere costituite dal linguaggio burocratico oscuro e farraginoso.

Ogni testo dei documenti di gara deve essere ordinato, chiaro e senza ambiguità di norme e procedure; non elaborato in astratto, ma in relazione ai suoi potenziali operatori economici destinatari; essenziale e semplice, coniugando completezza e sinteticità, ossia con un contenuto completo, ma non prolisso; leggibile, anche graficamente. Un testo chiaro e ordinato richiede che siano rispettate le più elementari tecniche di comunicazione scritta, adeguata agli atti amministrativi. In breve: (i) informazioni in ordine gerarchico, con precedenza per quelle generali rispetto a quelle particolari, divise in pacchetti omogenei, senza mescolare nello stesso «periodo» notizie diverse; (ii) utilizzo degli stessi termini per richiamare lo stesso istituto, circostanza, evento, senza vaghezze o ambiguità lessicali; (iii) formazioni di frasi brevi, con una punteggiatura adeguata; (v) preferenza per il rinvio al contenuto di altro documento, con l’indicazione degli elementi di identificazione della clausola richiamata, al posto della ripetizione del contenuto, per bilanciare sinteticità e completezza.

I contenuti dei testi, oltre che chiari e ordinati, devono essere ben coordinati e coerenti nell’ambito dello stesso documento (coerenza interna) e rispetto agli altri documenti di gara e di progetto (coerenza esterna), per garantire trasparenza e parità di trattamento, e consentire il rispetto della tempistica prevista per lo svolgimento della procedura, obiettivi essenziali nella fase di scelta del contraente, come prescrive l’art. 1 del codice (principio di risultato).

Giuseppe Panassidi, avvocato in Verona