IN POCHE PAROLE …

Sono costi indiretti della commessa quelli relativi al personale di supporto all’esecuzione dell’appalto o a servizi esterni, da tener distinti dai costi diretti della commessa comprensivi di tutti i dipendenti impiegati specificamente per l’esecuzione della stessa.

L’obbligo di indicazione e verifica dei costi si riferisce esclusivamente ai lavoratori stabilmente impiegati nella commessa, mentre esclude il personale di supporto e i servizi trasversali. Di contro, per le figure professionali impiegate in via indiretta, che operano solo occasionalmente, ovvero lo fanno in maniera trasversale a vari contratti, il costo non si presta ad essere rimodulato in relazione all’offerta da presentare per il singolo appalto.

La valutazione di anomalia dell’offerta costituisce espressione della discrezionalità tecnica, di cui l’amministrazione è titolare per il conseguimento e la cura dell’interesse pubblico ad essa affidato dalla legge, ragione per cui detta valutazione è di norma sottratta al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non sia manifestamente inficiata da illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento dei fatti».

Il giudice non può agire al posto dell’amministrazione, potendo, invece, sicuramente censurare la scelta chiaramente inattendibile, frutto di un procedimento di applicazione della norma tecnica viziato, e annullare il provvedimento basato su di essa.

 

Consiglio di Stato, Sez. V, 19/05/2025, n. 4250 – Pres. A. Maggio, Est. G. Rovelli

Il caso

Oggetto della vertenza è il tema della valutazione tecnico-amministrativa delle offerte nelle gare pubbliche, con particolare riferimento alla verifica della congruità dei costi indicati nel piano economico-finanziario (PEF) di una concessione integrata per i servizi cimiteriali.

Il ricorrente, in particolare, ha chiesto la riforma della sentenza del giudice di prime cure, ritenendo che la decisione: i) contenga un’errata ricostruzione dei fatti e poggi su un impianto argomentativo basato su un travisamento sia in fatto che in diritto, stante che il provvedimento richiama orientamenti giurisprudenziali non pertinenti al caso concreto, determinando una non corretta applicazione degli articoli 95, comma 10, e 97, comma 5, del D.Lgs. n. 50/2016, nonché degli articoli 164 e 165, in combinato disposto con l’art. 83, comma 9, del medesimo Codice, con conseguente eccesso di potere per sviamento, illogicità e irragionevolezza dell’azione amministrativa e  lesione dei principi di par condicio, trasparenza, buona fede e buona amministrazione, oltre che del canone costituzionale di cui all’art. 97 Cost.; ii) sia inficiata da un vizio logico nel percorso motivazionale, determinato da un’erronea valutazione degli esiti della verificazione disposta in corso di causa, considerato che il giudice ha attribuito fede privilegiata e ingiustificata alle dichiarazioni rese da un soggetto terz0, senza un adeguato riscontro documentale e in assenza di una coerente correlazione con le risultanze istruttorie, con conseguente manifesta incoerenza tra le premesse fattuali accertate e le conclusioni decisorie ed errore di presupposto nella ricostruzione complessiva del quadro probatori

Resistono al gravame, chiedendone il rigetto, sia la  S.r.l. aggiudicataria che il Comune – committente.

ll Consiglio di Stato  respinge il ricorso  e, per l’effetto, conferma la sentenza del TAR per la Puglia sezione staccata di Lecce I

La sentenza

La pronuncia in esame rappresenta un significativo contributo alla giurisprudenza amministrativa in materia di appalti pubblici, confermando principi ormai consolidati relativi alla valutazione tecnica delle offerte e al sindacato giurisdizionale sugli atti di gara.

In primis, il Consiglio di Stato ribadisce la distinzione tra costi diretti e indiretti del personale ai fini della valutazione dell’offerta; i costi riferibili a personale “di supporto” o “trasversale” non sono oggetto della stessa valutazione rigorosa riservata ai costi del personale direttamente e stabilmente impiegato nella commessa. Tale distinzione consente una più realistica e tecnica analisi dell’offerta, evitando che la stazione appaltante possa essere chiamata a invalidare scelte di natura tecnica affidate al sapere specialistico dell’aggiudicatario.

Poi, ribadisce il carattere discrezionale della valutazione della congruità e della congruenza del piano economico-finanziario, in relazione alle componenti economiche sensibili come il costo del personale e quello delle forniture essenziali (ad esempio le lapidi nel caso di specie). Il Collegio evidenzia, in particolare, che la verifica tecnica, pur penetrante e piena, non può tradursi in un sindacato sostitutivo della scelta amministrativa, a meno che questa non presenti vizi palesi di illogicità, arbitrarietà o travisamento della realtà.

Sul piano della verifica documentale, il Consiglio di Stato riconosce pienamente la legittimità dell’istruttoria condotta dal TAR, che ha correttamente disposto una verificazione ai sensi dell’art. 66 c.p.a. per appurare la veridicità dei dati presentati, in particolare riguardo ai costi delle lapidi. La Corte valorizza la considerazione secondo cui l’acquisto in stock giustifica un prezzo unitario contenuto e rigetta la pretesa della ricorrente di un sindacato sostitutivo basato su interpretazioni alternative di documenti e preventivi.

Infine, evidenza  l’equilibrio che la giurisprudenza amministrativa cerca di mantenere tra la necessità di garantire trasparenza, parità di trattamento e buona amministrazione e la necessità di riconoscere un ampio margine di autonomia tecnica alla stazione appaltante, equilibrio  ritenuto essenziale per assicurare efficienza e professionalità nelle procedure di gara senza esporle a continue contestazioni giurisdizionali che paralizzerebbero l’azione amministrativa.

In sintesi, la pronuncia conferma che il giudizio di congruità economico-finanziaria è riservato alla discrezionalità tecnica della stazione appaltante e che il sindacato del giudice si limita a valutare l’assenza di vizi gravi nell’iter motivazionale e nella valutazione tecnica, non potendo sostituirsi all’amministrazione né ricalcolare i costi secondo le proprie valutazioni.

Conclusioni

La sentenza annotata conferma  l’esigenza di un equilibrato bilanciamento tra i principi di concorrenza, trasparenza e buona amministrazione e  il rispetto della discrezionalità tecnica riconosciuta alla stazione appaltante, confermando  un orientamento ormai consolidato del Consiglio di Stato, sintetizzabile in tre punti chiave:

  1. la delimitazione del confine tra discrezionalità tecnico-amministrativa e sindacato giurisdizionale, con particolare riferimento alla valutazione dei piani economico-finanziari e dell’offerta tecnica;

  2. la possibilità per il giudice amministrativo di intervenire sulle scelte discrezionali solo in presenza di evidenti vizi di logicità, arbitrarietà o irragionevolezza, senza mai sostituirsi alla pubblica amministrazione nelle valutazioni tecniche;

  3. il rilievo centrale assunto dalla verifica istruttoria e documentale, quale strumento essenziale per garantire trasparenza e correttezza nell’esame delle componenti economiche delle offerte.

In tal senso, la sentenza contribuisce a consolidare la giurisprudenza che tutela l’interesse pubblico alla corretta gestione delle gare, garantendo nel contempo la tutela degli operatori economici attraverso un sindacato giudiziario rigoroso ma non sostitutivo.

dott. Riccardo Renzi

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