IN POCHE PAROLE …
L’ANAC denuncia un eccessivo addensamento nel sottosoglia degli affidamenti diretti di servizi e forniture.
Per l’Autorità, gli importi degli affidamenti dei servizi e, in particolare, delle forniture si concentrano sempre più nei valori immediatamente al di sotto della soglia massima stabilita dal codice dei contratti pubblici per il ricorso alla procedura semplificata dell’affidamento diretto.
La concentrazione di affidamenti in fasce di valore inferiore alla soglia codicistica prevista per gli affidamenti diretti può costituire per l’Autorità anticorruzione un significativo campanello d’allarme rispetto a possibili fenomeni elusivi delle regole concorrenziali. Al contempo rappresenta un parametro utile per misurare l’efficacia della programmazione degli acquisti e la qualità delle politiche di procurement delle stazioni appaltanti.
Questo tema è affrontato più in dettaglio dall’Autorità nel «Rapporto» su “Addensamento sottosoglia degli affidamenti diretti di servizi e forniture (2021-2024)“, pubblicato dall’ANAC nell’aprile 2026.
Nel «Rapporto» l’Autorità, nello specifico, analizza l’andamento statistico degli affidamenti diretti di servizi e forniture, che evidenzia un fenomeno particolarmente significativo: la concentrazione delle procedure degli affidamenti dei servizi e, specie, delle forniture in prossimità delle soglie economiche previste dal Codice dei contratti pubblici per il ricorso all’affidamento diretto (c.d. bunching).
Detto altrimenti, gli importi degli affidamenti non risultano distribuiti in modo uniforme lungo l’intera fascia consentita dalla legge nel sottosoglia, ma tendono ad accumularsi immediatamente sotto il limite massimo consentito per la procedura di affidamento diretto: nel 2021, quando la soglia per l’affidamento diretto di servizi e forniture era fissata a 75.000 euro, il picco delle procedure si collocava nella fascia compresa tra 70.000 e 75.000 euro; poi, con l’innalzamento della soglia a 140.000 euro, disposto prima dalla legislazione emergenziale e poi recepito dal nuovo Codice dei contratti pubblici, l’addensamento si è progressivamente spostato nella fascia compresa tra 135.000 e 140.000 euro.
La coincidenza tra lo spostamento della soglia normativa e il passaggio della concentrazione degli importi costituisce il principale elemento della riflessione dell’ ANAC su questo tema nel suddetto rapporto.
Lo studio, nello specifico, evidenzia come l’affidamento diretto rappresenti oggi la modalità ordinaria di acquisizione di servizi e forniture sotto soglia: tra il 2021 e il 2024 gli affidamenti diretti hanno rappresentato una quota tra il 92% e il 95% del totale delle procedure di servizi e forniture. Anche se il loro peso economico è inferiore rispetto alle procedure competitive, il valore complessivo movimentato rimane rilevante e ha registrato una crescita significativa negli anni successivi all’innalzamento delle soglie.
L’ANAC osserva inoltre che il fenomeno dell’addensamento degli importi in prossimità dei limiti economici massimi non è omogeneo in tutti i settori merceologici, ma che lLe concentrazioni più marcate si registrano nei servizi caratterizzati da elevata discrezionalità nella determinazione del valore economico della prestazione, quali servizi di ingegneria e architettura; consulenza specialistica; servizi legali; sviluppo software; e, in genere, servizi professionali ad elevato contenuto intellettuale.
Al contrario, il fenomeno appare meno intenso nei mercati caratterizzati da prezzi maggiormente standardizzati, come quello dei dispositivi medici o dei farmaci, dei carburanti e combustibili, materie prime e commodities (acciaio, rame, alluminio, cemento, bitume, carta, legname, ec
L’ “effetto soglia” e le possibili spiegazioni
L’Autorità evita di attribuire automaticamente al fenomeno significati patologici.
Dal punto di vista economico-statistico, il “bunching” rappresenta infatti una reazione degli operatori e delle amministrazioni agli incentivi prodotti dalla regolazione.
In altre parole, nel caso in cui una soglia normativa distingue due regimi procedurali significativamente diversi per tempi, costi amministrativi e responsabilità, gli operatori tendono naturalmente a collocarsi appena al di sotto del limite che consente di evitare il regime più oneroso in termine di “tempo” e “adempimenti”.
Per l’Autorità anticorruzione, l’esistenza dell’addensamento, tuttavia, non prova di per sé l’esistenza di comportamenti illegittimi, ma solleva alcune legittime perplessità, tenuto conto che lo stesso fenomeno era stato registrato anche in presenza di soglie normative più basse.
Infatti, se una quota significativa di affidamenti si concentra sistematicamente nelle classi di importo immediatamente inferiori alla soglia massima, diventa necessario verificare se tali importi siano effettivamente il risultato di una corretta stima del fabbisogno oppure se vi siano fenomeni di sottostima artificiosa del valore contrattuale finalizzati ad evitare il ricorso a procedure comparative, cioè se si è in presenza di frazionamenti vietati dalla normativa codicistica.
Il rischio dell’elusione delle regole concorrenziali
La questione richiama il divieto di frazionamento artificioso dell’appalto previsto dal Codice dei contratti pubblici (art. 14, comma 6, secondo cui “La scelta del metodo del calcolo del valore stimato di un appalto o concessione, non può essere fatta per evitare l’applicazione delle norme del codice, tranne nel caso in cui ragioni oggettivi lo giustifichino“, come, per esempio, per procedere alla suddivisione per lotti ).
In altri termini, l’articolo 14 del d.lgs. n. 36/2023 impone alle stazioni appaltanti di determinare il valore stimato del contratto sulla base dell’importo complessivo del fabbisogno e vieta operazioni finalizzate ad eludere l’applicazione delle disposizioni previste dal Codice.
L’addensamento osservato dall’ANAC non equivale automaticamente a un frazionamento artificioso, ma rappresenta certamente un indicatore di rischio su cui il RUP è tenuto a vigilare.
In sostanza, l’Autorità evidenzia come la concentrazione degli importi immediatamente sotto soglia costituisca un segnale meritevole di approfondimenti, soprattutto nei settori in cui la definizione economica della prestazione lascia dei margini di discrezionalità.
La governance degli acquisti pubblici
Lo studio ANAC offre una chiave di lettura particolarmente interessante sul sistema degli acquisti, specie delle forniture e dei servizi pubblici dopo il Codice del 2023 e il correttivo del 2024.
Questo in quanto, da un lato, l’affidamento diretto continua a rappresentare uno strumento essenziale di semplificazione amministrativa, coerente con il principio del risultato (art. 1 e 4 Codice) e con l’esigenza di garantire la tempestività nell’azione amministrativa, tenuto conto che l’elemento “tempo” è un bene immateriale meritevole di tutela; dall’altro, il fenomeno statistico della crescente concentrazione degli importi in prossimità delle soglie normative per l’affidamento del contratto senza una procedura di gara e, quindi, per scelta discrezionale, impone un’attenta riflessione sulla qualità della programmazione, spesso affrontata come mero adempimento formale e non avvertita come effettiva esigenza di scegliere le priorità di impiego delle risorse disponibili, e sulla corretta determinazione del valore degli affidamenti secondo le puntuali indicazioni codicistiche di cui all’art. 14.
Il tema rigurda la capacità delle amministrazioni di dimostrare che il valore dell’acquisto deriva da un’effettiva analisi del fabbisogno e non dalla ricerca del massimo spazio di discrezionalità consentito per evitare di svolgere le più onerose regole concorrenziali previste per gli importi per i quali è prescritta, nel sottosoglia, la procedura negoziale
In tale contesto, l’addensamento degli affidamenti sotto soglia potrebbe diventare uno dei principali indicatori cui l’ANAC intende utilizzare per l’esercizio delle proprie funzioni di vigilanza.
Giuseppe Panassidi, avvocato in Verona