IN POCHE PAROLE…
L’ intermediario senza detenzione non deve indicare i costi del personale del subappaltatore.
E’ sufficiente che tale soggetto individui, sin dal momento di presentazione della propria offerta, i soggetti di cui si avvarrà nell’esecuzione dell’appalto, garantendone disponibilità, autorizzazioni, requisiti e responsabilità.
Consiglio di Stato, Sez. IV, 27/06/2025, n. 5580 – Pres. G. Mastrandrea, Est. L. Monteferrante
Chi partecipa ad una pubblica gara nella qualità di mero intermediario senza detenzione non deve indicare i costi del personale del subappaltatore, neppure nei casi in cui, ai fini dell’esecuzione, risulti indispensabile il loro subappalto a un’impresa provvista delle relative qualificazioni (subappalto necessario).
Tuttavia in questi casi s’impongono all’intermediario offerente maggiori oneri dichiarativi rispetto a quelli previsti in generale per altri operatori, posto che tale soggetto ha l’onere di individuare, sin dal momento di presentazione della propria offerta, i soggetti di cui si avvarrà nell’esecuzione dell’appalto, garantendone disponibilità, autorizzazioni, requisiti e responsabilità.
Il fatto
Con il ricorso di primo grado, una società “A” aveva impugnato il provvedimento con cui la centrale di committenza l’ha esclusa dalla gara, unitamente a quello di aggiudicazione a favore di un’altra società concorrente. La gara riguardava l’affidamento, suddiviso in dodici lotti, del servizio di raccolta, trasporto e recupero di fanghi disidratati, da aggiudicarsi con il criterio del prezzo più basso, a cui detta società “A” aveva partecipato in qualità di intermediario senza detenzione [1], secondo quanto previsto dalla lex specialis, risultando prima classificata per il lotto n. 10.
L’esclusione era motivata dalla mancanza nell’offerta economica, oltre ai costi propri della società, di quelli relativi al personale impiegato dal subappaltatore. Infatti, secondo la stazione appaltante, trattandosi di subappalto “necessario o qualificatori”, i costi del personale del subappaltatore avrebbero dovuto essere indicati, nonostante l’incidenza stimata della manodopera sull’importo a base d’asta fosse pari al 7 per cento.
A fondamento del ricorso dinnanzi al Giudice di prime cure, la società ricorrente aveva sostenuto che, ai sensi dell’art. 108, comma 9, del d.lgs. 36/2023 e del disciplinare di gara, i partecipanti avrebbero dovuto indicare soltanto i costi di manodopera propri, non quelli relativi a prestazioni da eseguire in subappalto. E che anche il modello predisposto dalla stazione appaltante richiedeva unicamente l’indicazione dei costi del personale dell’offerente, escludendo quelli afferenti al subappaltatore.
Inoltre, sempre secondo parte ricorrente, la formulazione della legge di gara e della relativa modulistica sarebbe stata ambigua e tale da richiedere l’attivazione del soccorso istruttorio anche in ragione delle limitazioni imposte dalla piattaforma digitale nel caricamento dei dati economici.
Con sentenza n. 1559 del 2024, il TAR Veneto aveva respinto il ricorso, ritenendo l’esclusione legittima in quanto l’offerta economica avrebbe dovuto includere anche i costi relativi al personale impiegato in subappalto , omissione non sanabile con il soccorso istruttorio.
La società soccombente ha proposto appello, chiedendo la riforma della sentenza, la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato e il subentro. In subordine, ha richiesto richiesto il risarcimento per equivalente.
Di avviso diverso del giudice di prime cure il Consiglio di Stato, ha annullando i provvedimenti impugnati e, dichiarata l’inefficacia del contratto stipulato, ha disposto il subentro della società appellante nel lotto contestato.
La sentenza
Secondo il Collegio, nei casi in cui l’operatore economico partecipa alla gara come intermediario senza detenzione, non è richiesta l’indicazione dei costi del personale impiegato da soggetti terzi. Richiamando l’Adunanza Plenaria (Cons. Stato, n. 9 del 2015), in l Collegio osserva che l’indicazione del subappaltatore non è obbligatoria nell’offerta, nemmeno in ipotesi di subappalto necessario.
In tale prospettiva, lo stesso Consiglio di Stato ha ritenuto in altre fattispecie che, per l’intermediario, si applica un modello dichiarativo anticipato, simile a quello previsto per l’autorizzazione al subappalto, alla stregua del quale l’offerente è tenuto a individuare sin dall’offerta i soggetti terzi coinvolti nell’esecuzione, garantendone disponibilità, autorizzazioni, requisiti e responsabilità. (Cons. St. sez. IV, n. 648 del 2025).
Nel specie, l’appellante aveva presentato le dichiarazioni di disponibilità da parte dei titolari degli impianti di recupero e delle imprese addette al trasporto dei rifiuti, con impegno vincolante a collaborare per tutta la durata dell’appalto, in caso di aggiudicazione.
Il Collegio ha sottolineato che, in base al d.P.R. 445/2000, le dichiarazioni rese da tali soggetti devono attestare: l’iscrizione alla categoria pertinente dell’albo nazionale dei gestori ambientali; l’assenza delle cause di esclusione previste dal d.lgs. 36/2023 e dalla normativa vigente; e la consapevolezza dell’assoggettamento dell’appalto alla normativa antimafia (legge n. 136/2010).
In analogia a quanto previsto dall’art. 119, comma 5, del d.lgs. 36/2023, il subappaltatore è tenuto a dichiarare l’assenza di cause di esclusione e il possesso dei requisiti, come avviene quanto avviene per i soggetti convenzionati dall’intermediario.
Il Consiglio di Stato ha puntualizzato, altresì, che la lex specialis può adattare, nei limiti consentiti, la disciplina del subappalto alle specificità dell’intermediario senza detenzione, purché siano rispettate le finalità proprie degli istituti coinvolti. La decisione trova ulteriore conferma nel precedente secondo cui “Ciò che rileva è che l’attività di smaltimento e/o recupero rifiuti non avvenga a mezzo di incerta persona, ma tramite soggetti all’uopo abilitati, in possesso dei requisiti di legge ed assoggettati ai relativi controlli, da documentare previamente in sede di ammissione alla gara a mezzo di atti negoziali che comprovino con certezza l’esistenza e la serietà del rapporto” (Consiglio di Stato, 30 agosto 2012, n 4657).
Conclusione
La sentenza in commento chiarisce i limiti dell’obbligo di indicazione dei costi della manodopera negli appalti pubblici, precisando che l’intermediario senza detenzione non è tenuto a indicare quelli relativi al personale delle imprese convenzionate, ma solo i propri, a condizione, però, che attesti correttamente requisiti e impegni contrattuali dell’operatore economico che dovrà eseguire il servizio (o la fornitura).
In tal modo, viene ribadita la necessità di distinguere le modalità dichiarative applicabili agli operatori economici, in funzione del ruolo ricoperto nella catena esecutiva dell’appalto.
dott. Riccardo Renzi
[1] – L’intermediario senza detenzione è un soggetto che svolge un’attività di intermediazione in un contratto di appalto senza detenere fisicamente i beni oggetto del contratto né impiegare direttamente manodopera per l’esecuzione della prestazione. L’intermediario, quindi, non svolge alcuna attività (nel caso non svolge direttamente la raccolta, il trasporto e il recupero dei fanghi e non gestisce un impianto autorizzato), ma si si limita a organizzare l’affidamento del servizio a soggetti terzi in possesso della capacità tecnico-organizzativa e delle qualificazioni necessarie allo svolgimento del servizio.