Pianificazione urbanistica e tutela dell’affidamento

IN POCHE PAROLE…

Le scelte di pianificazione urbanistica  costituiscono espressione di una discrezionalità amministrativa amplissima, sottratta al sindacato giurisdizionale di merito, salvo ipotesi di evidente illogicità o errore di fatto. Neppure la destinazione urbanistica impressa alle singole aree   richiede una motivazione analitica, essendo sufficiente il richiamo ai criteri generali del piano.

La tutela dell’affidamento del privato resta confinata a situazioni eccezionali e tipizzate, non essendo giuridicamente protetta l’aspettativa alla conferma della destinazione previgente o all’attribuzione di volumetrie più favorevoli.

La posizione soggettiva fondata su convenzioni urbanistiche può ricevere tutela solo quando configura un interesse oppositivo.

Le ragioni di interesse pubblico, quali la riduzione del consumo di suolo, possono legittimamente indurre l’amministrazione a modificare le previsioni urbanistiche, senza necessità di motivazioni “rafforzate”

TAR Campania, sez. II Napoli, sentenza 5/06/2025 n. 4283 – Pres. A.  Pappalardo, Est. M.B. Cavallo

Il fatto

Il caso deciso riguarda la modifica della destinazione urbanistica di un’area precedentemente oggetto di convenzionamento, con conseguente soppressione della potenzialità edificatoria, e viene risolto dal Collegio confermando la piena legittimità della scelta pianificatoria, anche in presenza di parziali edificazioni già intervenute.

In particolare, la società ricorrente impugna la deliberazione del consiglio comunale con cui è stato approvato il nuovo Piano urbanistico comunale (PUC), ritenendola lesiva dei suoi interessi. La società contesta, nello specifico. la nuova classificazione urbanistica attribuita a due aree di sua proprietà: – una, inserita tra le “Zone di potenziale contesto per la realizzazione di assi attrezzati verdi di livello territoriale”, destinate alla realizzazione di un parco urbano attrezzato di interesse pubblico; – l’altra, ricompresa negli “Ambiti agricoli periurbani”, in cui sono ammessi esclusivamente interventi con finalità agricole, trattandosi  di aree  in precedenza classificate come edificabili e, in parte, già interessate da interventi edilizi residenziali eseguiti in attuazione di una convenzione di lottizzazione stipulato con lo stesso Comune. Di conseguenza, la destinazione agricola impressa dal nuovo PUC risulterebbe incoerente rispetto alla situazione urbanistica e giuridica preesistente.

Con la sentenza annotata, la Sezione II del TAR Campania si colloca con chiarezza nel solco di una giurisprudenza oramai consolidata  in tema di pianificazione urbanistica, affrontando questioni centrali del diritto amministrativo: l’estensione del potere discrezionale dell’amministrazione nella pianificazione, la distinzione tra diverse categorie di interessi legittimi, la tutela dell’affidamento e la portata del giudicato amministrativo.

La pronuncia  ribadisce con forza un principio consolidato: la pianificazione urbanistica costituisce una manifestazione della più ampia discrezionalità amministrativa. Il potere di governo del territorio, in capo all’amministrazione comunale, è espressione di un’autonoma valutazione politica e tecnica, rivolta a configurare l’assetto urbanistico in funzione del pubblico interesse e non come riconoscimento di aspettative individuali o private (Consiglio di Stato sez. V, 04/11/2024, n.8718, secondo cui “le scelte di pianificazione sono espressione di un’amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito”)

Il sindacato del giudice amministrativo su tali scelte è limitato a ipotesi eccezionali: illogicità manifeste, errori di fatto, disparità di trattamento ingiustificabili o violazioni di norme sovraordinate. Come ha efficacemente affermato il Consiglio di Stato, la discrezionalità urbanistica non è illimitata, ma si muove all’interno di confini ampi e profondamente ancorati alla funzione pubblica del piano.

La sentenza in esame sottolinea inoltre un principio già elaborato dalla giurisprudenza: la motivazione delle scelte urbanistiche può essere desunta dal complesso della documentazione tecnica e programmatica che accompagna il piano (la c.d. “motivazione polverizzata”). Non è dunque necessario un puntuale riferimento ad ogni singola particella, salvo che sussistano specifiche circostanze differenzianti – come posizioni giuridiche consolidate o interessi qualificati – non riscontrabili nel caso di specie.

Altro cardine argomentativo della decisione riguarda la distinzione tra interessi pretensivi e oppositivi, da cui discende la diversa tutela riconoscibile al privato. Nel caso in esame, la società ricorrente lamentava la lesione di una propria aspettativa edificatoria derivante da una convenzione di lottizzazione sottoscritta nel 1989, parzialmente attuata. Tuttavia, come chiarito dal TAR, detta convenzione era da tempo scaduta e la possibilità di edificare sull’ultimo lotto non costituiva più una posizione giuridica differenziata, bensì una mera aspettativa, priva di consolidamento e non meritevole di tutela alla luce dell’art. 97 Cost. La giurisprudenza ribadisce che il legittimo affidamento trova tutela solo in presenza di situazioni consolidate, come convenzioni ancora in corso, provvedimenti amministrativi favorevoli, o giudicati passati in giudicato che abbiano riconosciuto il diritto a edificare. In assenza di tali presupposti, l’aspettativa generica di mantenere la destinazione urbanistica preesistente non può essere elevata a posizione giuridicamente tutelabile.

La pronuncia esamina anche il profilo della reformatio in peius, ovvero il mutamento peggiorativo della destinazione urbanistica di un suolo, stabilendo che non esiste in capo ai privati un diritto alla cristallizzazione della destinazione pregressa. In particolare, il Collegio giudica legittima la riclassificazione dei terreni da “zone C” (residenziali) a “ambiti agricoli periurbani” o a “contesti per la realizzazione di assi attrezzati verdi”, in coerenza con la normativa sovraordinata e con il principio – oggi di rango anche europeo – del contenimento del consumo di suolo. L’amministrazione ha piena facoltà di rivedere le proprie scelte urbanistiche, anche in senso restrittivo, purché l’esercizio dello ius variandi avvenga nell’alveo della razionalità, proporzionalità e coerenza con il disegno complessivo del territorio. L’urbanistica – sottolinea efficacemente il TAR – non si limita a un bilanciamento delle capacità edificatorie, ma riflette l’autodeterminazione della comunità locale nella definizione del proprio sviluppo, integrando valori ambientali, paesaggistici e sociali (ex plurimis, Cons. St., sez. II, 18 maggio 2020, n. 3163; id. 20 gennaio 2020, n. 456; id., sez. IV, 24 giugno 2019, n. 4297; id. 26 ottobre 2018, n. 6094; id. 24 marzo 2017, n. 1326; id. 11 novembre 2016, n. 4666, secondo cui le scelte di pianificazione non sono condizionate dalla pregressa indicazione, nel precedente piano regolatore, di destinazioni d’uso edificatorie diverse e più favorevoli, essendo sfornita di tutela la generica aspettativa alla non reformatio in peius o alla reformatio in melius delle destinazioni impresse da un previgente P.R.G).

Particolarmente rilevante, nel caso di specie, è il rilievo preclusivo del giudicato amministrativo. Già nel 2005 il TAR aveva accertato la legittimità del diniego edilizio opposto alla medesima società ricorrente, fondato sulla scadenza della convenzione di lottizzazione. Tale precedente assume valore preclusivo rispetto alla nuova impugnazione, in applicazione del principio di intangibilità del giudicato (art. 2909 c.c.) e della sua estensione anche nei confronti di provvedimenti successivi fondati sul medesimo presupposto. L’effetto vincolante del giudicato esterno consolida la posizione giuridica dell’amministrazione e neutralizza ogni pretesa successiva basata su argomentazioni già valutate e decise.

La sentenza affronta infine l’annosa questione del presunto obbligo di motivazione rafforzata in caso di mutamento della destinazione urbanistica, respingendo tale esigenza laddove manchi una posizione differenziata o una situazione di affidamento tutelabile. La presenza di edificazioni isolate, in aree solo parzialmente lottizzate, non è sufficiente a generare un vincolo motivazionale aggiuntivo. L’amministrazione può dunque orientare la destinazione delle residue aree verso scopi pubblici, ambientali o di riequilibrio territoriale, senza incorrere in vizi di legittimità.

Conclusioni

Riassumendo, la sentenza in commento offre un’importante occasione per ribadire principi chiave del diritto  urbanistico:

• L’estrema ampiezza del potere discrezionale in sede di pianificazione, sindacabile solo nei limiti dell’abnormità o manifesta illogicità.
• La non tutelabilità delle aspettative edificatorie non consolidate, prive di una base giuridica specifica e concreta.
• La piena legittimità della reformatio in peius urbanistica, quale espressione dello ius variandi dell’ente.
• L’efficacia preclusiva del giudicato amministrativo, che impedisce la riemersione di pretese già definite.
• L’inapplicabilità di obblighi motivazionali aggravati in assenza di posizioni giuridiche differenziate.

Nel confermare la piena libertà dell’ente nella definizione delle politiche di governo del territorio, la giurisprudenza ribadisce che l’urbanistica non è mera tecnica regolatoria, ma espressione di una visione collettiva, ancorata ai valori della sostenibilità e della responsabilità intergenerazionale.

dott. Riccardo Renzi