IN POCHE PAROLE …
La suddivisione in lotti dell’appalto è solo tendenzialmente obbligatoria, potendo essere disattesa previa adeguata motivazione da parte della stazione appaltante.
La decisione assunta dalla P.A.. in merito alla suddivisione in lotti è espressione di discrezionalità che può essere sindacata quando si pone in evidente contrasto con i principi di ragionevolezza e proporzionalità.
La motivazione di non suddivisione in lotti, in considerazione dell’esigenza di garantire alle Aziende Sanitarie e alla Regione un unico interlocutore per la gestione di tutto il servizio di consulenza e brokeraggio, no può ritenersi un’integrazione postuma della motivazione, se le puntuali motivazioni svolte dalla resistente in sede processuale si pongono in un rapporto di continuità con le motivazioni enucleate negli atti gravati a sostegno della scelta.
Il principio di risultato normato dal Codice dei contratti pubblici impone all’interprete di porre “l’accento sulla esigenza di privilegiare l’effettivo e tempestivo conseguimento degli obiettivi dell’azione pubblica, prendendo in considerazione i fattori sostanziali dell’attività amministrativa, escludendo che la stessa sia vanificata, in tutti quei casi in cui non si rinvengano obiettive ragioni che ostino al suo espletamento”.
TAR Lazio, sez. III-quater, 30.5.2025 n. 10590 – Pres. M.C. Quiligotti, Est. C. Lattanzi
La sentenza del TAR Lazio n. 10590/2025 affronta il delicato equilibrio tra obbligo di suddivisione in lotti e discrezionalità amministrativa nell’ambito di una gara centralizzata per servizi assicurativi e di brokeraggio in ambito sanitario. Il giudice amministrativo ribadisce che la suddivisione in lotti, pur prevista come regola generale dall’art. 58 del d.lgs. 36/2023, non costituisce un obbligo assoluto, potendo essere derogata sulla base di motivazioni congrue e coerenti.
Di particolare rilievo è l’affermazione della rilevanza ermeneutica del principio del risultato (art. 1 del nuovo Codice), inteso come criterio volto a privilegiare l’effettività dell’azione amministrativa rispetto a vizi meramente formali. La pronuncia si colloca nel solco della giurisprudenza che valorizza l’autonomia organizzativa delle stazioni appaltanti, riaffermando il limite del sindacato giurisdizionale ai soli casi di manifesta illogicità o irragionevolezza.
L’art. 58, commi 1 e 2, del d.lgs. 36/2023 (nuovo Codice dei contratti pubblici) prevede che: “Per garantire la effettiva partecipazione delle micro, piccole e medie imprese, gli appalti sono suddivisi in lotti funzionali, prestazionali o quantitativi. Le stazioni appaltanti motivano la mancata suddivisione”. In altri termini, il codice prevede una obbligazione motivazionale e non un obbligo assoluto, come già affermato dalla giurisprudenza amministrativa nella vigenza del previgente art. 51 del d.lgs. 50/2016, cui l’attuale normativa si richiama per continuità sistematica.
La sentenza
In particolare, con la sentenza annotata, il Collegio riconosce che l’obbligo di suddivisione in lotti è tendenziale, e, quindi, derogabile previa motivazione congrua e ragionevole, richiamando il principio giurisprudenziale secondo cui la decisione della P.A. in ordine alla mancata suddivisione in lotti è espressione di discrezionalità tecnica e organizzativa, sindacabile solo in caso di manifesta irragionevolezza, illogicità o contraddittorietà.
Nel caso di specie, il TAR ha ritenuto sufficientemente motivata la scelta della Regione Lazio, basata su esigenze: di unicità di interlocuzione per il servizio (consulenza e brokeraggio); di uniformità delle soluzioni tecniche adottate per tutte le Aziende Sanitarie; di coerenza funzionale tra le fasi dell’appalto, che, se disgiunte, perderebbero efficacia. Viene accolta l’argomentazione dell’Amministrazione secondo cui l’oggetto dell’appalto (consulenza + brokeraggio) costituisce un servizio strettamente interconnesso, che non può essere efficacemente disgiunto: la prima fase, di consulenza, serve per strutturare strategie unitarie di gestione dei rischi; la seconda, di brokeraggio, realizza sul mercato assicurativo le soluzioni disegnate nella prima.
Altro motivo del ricorso riguarda la soglia di fatturato e il principio di proporzionalità. La ricorrente, in particolare, lamenta che il requisito di fatturato minimo richiesto (pari al valore a base di gara) eccessivamente restrittivo, e tale da escludere di fatto le PMI. Tuttavia, il TAR – anche alla luce della rettifica degli atti di gara, che aveva già ridotto il requisito da 14,6 a 9,75 milioni di euro– ritiene che: la soglia economica non è manifestamente sproporzionata rispetto alla complessità e all’unicità dell’appalto; l’elevata soglia è giustificata dalla necessità di affidabilità economico-finanziaria di un operatore che deve assistere tutte le Aziende Sanitarie del Lazio in un contesto complesso e disomogeneo.
Anche la doglianza relativa al presunto scostamento tra il contenuto della gara e il Piano biennale degli acquisti è stata respinta. Questo in quanto la pianificazione derivante dal regolamento regionale n. 1/2002 è atto interno di organizzazione, non fonte vincolante per la validità delle gare; la Regione può legittimamente estendere l’oggetto dell’appalto anche in assenza di perfetta coincidenza con il contenuto del piano biennale, purché non violi norme imperative o principi generali.
Conclusioni
Una delle novità più significative della pronuncia è l’esplicito richiamo al principio del risultato, di cui all’art. 1, comma 1, del d.lgs. 36/2023, secondo cui “Le stazioni appaltanti perseguono il risultato dell’affidamento e della sua esecuzione con la massima tempestività e il miglior rapporto qualità/prezzo”. Questo principio impone al giudice di valutare l’interesse pubblico sostanziale e di non annullare atti legittimi anche se affetti da vizi meramente formali o marginali, ove ciò comporti un pregiudizio irragionevole all’azione amministrativa.
In sostanza, il giudizio amministrativo deve essere ancorato sempre più all’effettività della tutela dell’interesse pubblico, e non a una visione meramente formalistica dell’illegittimità.
La sentenza annotata si segnala, quindi, per il consolidamento dell’interpretazione flessibile e sostanzialistica dell’art. 58 d.lgs. 36/2023: la suddivisione in lotti è obbligo tendenziale, derogabile con motivazione ragionevole; l’affermazione del principio di discrezionalità organizzativa della P.A., è sindacabile solo per manifesta irragionevolezza; l’applicazione del principio del risultato (art. 1 d.lgs. 36/2023) è criterio guida per l’equilibrio tra legalità formale e funzionalità sostanziale dell’azione amministrativa.
In breve, si tratta di una sentenza che riafferma la centralità del giudizio di proporzionalità e razionalità nell’ambito delle scelte discrezionali, anche in un’ottica di favor partecipationis, senza sfociare in un sindacato sostitutivo sulle opzioni organizzative delle amministrazioni.
dott. Riccardo Renzi