La terza sezione del Consiglio di Stato, con la sentenza del 30 luglio 2013 n. 4026, ha ripercorso la spinosa questione relativa alla revoca di una procedura di project financing ormai giunta all’individuazione del concessionario, motivata principalmente in relazione all’insufficienza del finanziamento regionale per sostenere le ingenti spese necessarie
Consiglio di Stato, Sez. III – sentenza 30 luglio 2013 n. 4026 – Pres. Gianpiero Paolo Cirillo – Est. Dante D’Alesso
Il caso
La questione trae spunto dall’avvio di una procedura di finanza di progetto finalizzata alla costruzione di un ospedale, alla quale aveva preso parte solo l’ATI poi risultata aggiudicataria. L’amministrazione, giunta all’aggiudicazione e spinta dalle mutate condizioni economiche che riducevano drasticamente i fondi disponibili, aveva avviato un procedimento amministrativo finalizzato alla valutazione complessiva dell’intervento, tenuto conto anche delle condizioni prestabilite nei documenti di gara. Tale rivisitazione, che aveva rilevato un’insufficienza della fattibilità economica del progetto e un inadeguato piano economico finanziario, aveva evidenziato rilevanti oneri che l’amministrazione non era in grado di poter affrontare e ciò avrebbe costituito evidentemente un limite invalicabile alla fattibilità del progetto di finanza dell’ospedale. Conseguentemente veniva adottato il provvedimento di annullamento in autotutela del provvedimento di concessione per la costruzione dell’ospedale in project financing. Avverso il predetto provvedimento di annullamento promuoveva ricorso avanti al TAR la ditta concessionaria ritenendolo illegittimo sia per vizi di natura procedimentali che sotto il profilo dell’assenza dei presupposti per l’adozione dell’atto di annullamento in autotutela. Il TAR respingeva il ricorso ritenendo non sussistente le illegittimità sollevate da parte ricorrente.
La sentenza
Avverso la sentenza del TAR promuoveva ricorso in appello l’AT.I. ritenendola erronea sotto diversi profili e chiedendo contestualmente il risarcimento di tutti i danni subiti e subendi. In particolare riteneva erronea la sentenza di primo grado in quanto il TAR aveva omesso di considerare che, per ritenere legittimo un provvedimento di autotutela, dovessero coesistere una pluralità di elementi, quali il ripristino della legalità violata, l’attualità e la concretezza dell’interesse pubblico e il necessario contemperamento tra l’interesse pubblico e l’interesse privato. I giudici di Palazzo Spada, pur riconoscendo che l’annullamento d’ufficio di un atto amministrativo è il risultato di un’attività discrezionale dell’Amministrazione e non deriva in via automatica dall’accertata originaria illegittimità ha evidenziato, come l’Amministrazione nell’atto impugnato ha chiaramente indicato, sia i vizi che erano stati riscontrati nella procedura e negli atti che avevano condotto all’aggiudicazione, sia le ragioni del concreto e prevalente interesse pubblico all’esercizio dell’attività di autotutela, derivante dall’evidente insufficienza del finanziamento regionale. Il Consiglio di Stato rileva inoltre che l’insufficienza delle risorse economiche avrebbe comunque potuto giustificare una revoca (per motivi di opportunità) degli atti con i quali era stata rilasciata all’appellante la concessione per la realizzazione in poject financing del nuovo ospedale. Rilevano i giudici amministrativi che l’Amministrazione è titolare del potere, riconosciuto dall’art. 21 quinquies della legge 241/90, di revocare per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto o di una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario, un proprio precedente provvedimento amministrativo e che, con riguardo ad una procedura di evidenza pubblica, deve ritenersi legittimo il provvedimento di revoca di una gara di appalto, disposta prima del consolidarsi delle posizioni delle parti e quando il contratto non è stato ancora concluso, motivato anche con riferimento al risparmio economico che deriverebbe dalla revoca stessa, ciò in quanto la ricordata disposizione ammette un ripensamento da parte della amministrazione a seguito di una nuova valutazione dell’interesse pubblico originario. La tutela di tale interesse deve considerarsi prevalente sull’interesse privato alla conservazione dell’atto favorevole. Sulla base di tali considerazioni, è stato quindi considerato legittimo il provvedimento di revoca dell’amministrazione.
Con riferimento alla richiesta di risarcimento dei danni (anche di natura precontrattuale) avanzata dalla concessionaria, i giudici del Consiglio di Stato ne hanno affermato l’infondatezza non solo perché non si sono ravvisati i lamentati vizi negli atti impugnati, ma anche perché la procedura in questione non era ancora giunta alla sua effettiva conclusione, con la stipula dei relativi contratti, ed anche perché si deve ritenere che gli stessi proponenti erano (almeno) corresponsabili per la predisposizione di un progetto nel quale non era stata tenuta nella adeguata necessaria considerazione la sostenibilità economico finanziaria (per l’amministrazione) dello stesso progetto.
Conclusioni
Con la pronuncia in commento i giudici di Palazzo Spada rilevano che l’insufficienza delle risorse economiche avrebbe potuto giustificare di per sé anche una revoca (per motivi di opportunità) degli atti con i quali era stata rilasciata la concessione. Riguardo, invece, ai presupposti per l’esercizio dell’attività di autotutela esercitata dall’Amministrazione i giudici rilevano come restavano insuperabili i vizi riscontrati nella procedura tra cui le carenze del piano economico finanziario e della documentazione progettuale prodotta, oltre all’insufficienza della copertura finanziaria.
Katia Maretto
Stefano Pozzer