I piccoli comuni devono scegliere per la gestione delle loro funzioni fra i modelli organizzativi astrattamente possibili (associazione, attribuzione gestione agli amministratori o al segretario) quello che meglio possa garantire l’equilibrio fra l’esigenza del rispetto del criterio della competenza professionale e quella del contenimento della spesa.
Corte dei conti , sezione regionale di controllo per il Lazio, deliberazione n. 5 del 16 marzo 2018 – Pres. C. Chiappinelli, Rel. R.Di Giulio
A margine
Quesito – Un piccolo comune di poco più di 500 abitanti chiede alla Sezione per il Lazio un parere in merito alla possibilità di assegnare le funzioni relative alla gestione finanziaria al sindaco oppure al segretario comunale.
Il parere – I giudici contabili, con la deliberazione che si annota, ricordano che i comuni con meno di 5.ooo abitanti, possono scegliere, fra i tre modelli organizzativi astrattamente realizzabili, il più idoneo ad assicurare il giusto equilibrio fra due esigenze: la competenza professionale del nominato e il contenimento della spesa pubblica. Sulla base di questi due parametri, uno qualitativo e l’altro quantitativo, ciascun ente può optare per uno dei seguenti tre modelli: associazione; attribuzione a componenti della giunta della responsabilità gestionale; assegnazione al segretario comunale. In altri termini, l’ente deve dimostrare che il modello scelto garantisce lo svolgimento delle funzioni e dei servizi con standard più elevati e a costi contenuti.
Modello associativo – Questo modello è quello preferito dal legislatore e consente ai comuni di associarsi con altri, tramite lo strumento della convenzione, o con la creazione di un apposito nuovo ente locale, l’Unione dei comuni. Il testo unico degli enti locali assegna, in particolare, all’ente locale, a prescindere dalle sue dimensioni demografiche, la facoltà di optare per forme associative tipizzate, quali «la stipula di apposite convenzioni onerose , “al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati” (art. 30) o l’unione di comuni, con la creazione di un ente locale ex novo costituito da due o più Comuni contermini e “finalizzato all’esercizio associato di funzioni e servizi” (art. 32)». L’art. 14 del D.L. n. 78/2010, convertito dalla L. n.122/2010, obbliga addirittura i Comuni con popolazione fino a 5000 abitanti ( fino a 3.000 abitanti se appartengono o sono appartenuti a comunità montane) a svolgere le funzioni fondamentali in forma associata, mediante unione di Comuni o convenzione. L’obbligo è rimasto però in gran parte inattuato, grazie anche alle continue proroghe del termine di scadenza, da ultimo fissato al 31 dicembre 2018 (art. 1, co 1120, lettera a), legge 205/2018), ed è destinato ad essere ulteriormente trasgredito da molti «piccoli comuni» in attesa dell’individuazione della dimensione territoriale ottimale
Gestione al sindaco. Nei comuni con popolazione inferiore a cinquemila abitanti, la responsabilità degli uffici e dei servizi e il potere di adottare atti gestionali possono essere affidati, in deroga al generale principio di separazione di competenze tra organi politici e dirigenti, a un assessore o allo stesso sindaco, come prevede l’art. 53, comma 23, della legge 388/2000. Tale disposizione consente la deroga al principio generale della distinzione fra “politica” e “azione” a tre condizioni: a) che l’ente abbia adottato apposite disposizioni regolamentari per disciplinare la stessa deroga e il suo ambito di applicazione nell’ente; b) che questa soluzione consenta di contenere la spesa; c) che il contenimento della spesa sia documentato ogni anno, con apposita deliberazione, in sede di approvazione del bilancio.
Come ricorda la stessa Sezione nel richiamato parere, si tratta di una deroga e come tale deve essere interpretata restrittivamente e non è estensibile oltre i casi e i modi espressamente regolati (Corte dei conti, sez. reg. controllo Lombardia, delib. n. 513/2012/PAR del 10 dicembre 2012).
Gestione al segretario comunale – La terza opzione riguarda la possibilità di coinvolgere il segretario comunale. Questo funzionario, ai sensi dell’articolo 97, comma 4, lettera d), del Tuel può esercitare ogni altra funzione attribuitagli dallo statuto o dai regolamenti o conferitagli dal sindaco. Tra queste rientra la possibilità di essere nominato responsabile degli uffici e dei servizi, come risulta dal combinato disposto dell’articolo 109, comma 2, che fa salva l’applicazione della lettera d) per l’attribuzione di questi incarichi nei comuni privi di personale di qualifica dirigenziale, e dell’articolo 49 che, avendo abolito il parere di legittimità del segretario, valorizza il parere preventivo di regolarità dei singoli responsabili dei servizi, anch’esso affidato al segretario in via residuale nel caso l’ente non ne abbia.
Conclusioni – La lettura del parere è un’occasione per ricordare che, a prescindere dagli obblighi imposti dalla legge, il futuro dei piccoli comuni è l’associazionismo o, addirittura, la fusione per “migliorare l’organizzazione […,] fornire servizi più adeguati sia ai cittadini che alle imprese, nell’osservanza dei principi di economicità, efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa” (Corte dei conti, sezione di controllo per la Regione Piemonte, deliberazione 287/2012/PAR), e realizzare un’adeguata simmetria tra risorse umane e funzioni esercitate (Corte dei conti, Sez. Lombardia, delib. n. 513/2012, cit.). Gli enti interessati dalla procedura di aggregazione delle funzioni devono individuare le modalità organizzative ottimali al fine di raggiungere l’obiettivo di maggior efficienza, razionalizzazione e risparmio e, quindi, devono procedere a valutazioni complesse, che includano un’ attenta analisi dell’ambiente, interno ed esterno; del territorio; delle infrastrutture, dei trasporti; dell’economia ecc., in modo da elaborare una dettagliata progettazione dei futuri assetti organizzativi e territoriali ed accertare le ricadute sulla funzionalità e sui costi dei servizi.
E’ indispensabile, per il buon esito della scelta, che i responsabili politici coinvolgano nel disegno le comunità interessate, attraverso consultazioni preventive o forme più incisive di partecipazione, da collocare, a prescindere dalle previsioni specifiche delle leggi regionali, a monte e non a valle del percorso associativo o di fusione.
avv. Giuseppe Panassidi
Per approfondimenti consulta Anci – Piccoli comuni e gestione associata