Ai fini della responsabilità per danno erariale sussiste la colpa grave del Segretario comunale anche per la sola violazione dei generali doveri di diligenza incombenti sul funzionario per motivi di servizio.
Corte dei conti, sez. II giurisdizionale centrale di appello, n. 546 del 30 settembre 2013 [1], Presidente De Sanctis, Estensore Cirillo
Il caso
Il Procuratore regionale propone appello avverso la sentenza di primo grado n. 2051 del 25 ottobre 2006, con cui la Sezione giurisdizionale per il Lazio ha assolto un Segretario generale dalla responsabilità per il danno erariale di euro 2.766,89, quale maggiore spesa sostenuta dall’Ente per il ritardato pagamento di un debito.
Nel dettaglio, tale somma si sostanzia nella differenza tra l’importo pagato, nel 1997, dal tesoriere comunale ad una ditta privata, a seguito di un decreto ingiuntivo e di una procedura esecutiva di pignoramento, e l’importo dovuto alla medesima ditta per lavori effettuati nell’interesse del Comune.
La sentenza di primo grado
In primo grado il Segretario comunale viene citato in giudizio per inosservanza dei doveri minimi connessi al ruolo, nonché per scarsa collaborazione con la Procura e, soprattutto, per avere trasmesso ai responsabili della maggiore spesa gli atti di costituzione in mora per posta ordinaria, anziché per posta raccomandata con avviso di ricevimento.
La citazione e l’invito a dedurre indicano infatti, quale titolo della pretesa nei confronti del Segretario, la perdita del diritto al risarcimento del danno, a causa dell’irrituale comunicazione agli originari responsabili delle lettere di costituzione in mora, trasmesse, appunto, per posta ordinaria, e quindi inefficaci ai fini della interruzione della prescrizione.
Nel 2006 il convenuto viene assolto nel merito per mancanza dell’elemento soggettivo dell’illecito, in quanto la trasmissione delle costituzioni in mora per posta semplice, pur essendo <<censurabile a titolo di “… inosservanza dei doveri di diligenza e perizia propri di un segretario generale …”, non ha quei caratteri di “colpa grave” presupposto necessario per l’azione di responsabilità; e ciò perché appare non la mancanza ad un preciso e puntuale dovere di servizio della carica rivestita (come appunto è intesa di norma “la colpa grave”), ma piuttosto l’accidentale mancanza, pur censurabile, di una normale generica avvedutezza e accortezza nell’operare>>.
In sintesi, per il giudice di primo grado sussisterebbe, in capo al Segretario, una semplice ed occasionale violazione della “normale” diligenza (quindi una colpa semplice e non grave).
La sentenza di appello
Nell’appello il Pubblico Ministero precisa che la condotta contestata al Segretario non è il ritardo nel pagamento (imputabile a terzi), bensì la negligente esecuzione delle attività di costituzione in mora dei responsabili, a lui demandate dalla stessa Procura generale con nota del 26 novembre 2001.
Il Segretario del Comune di Formia ha infatti, come detto, provveduto a tale attività trasmettendo, però, ai presunti responsabili, delle note via posta ordinaria.
Conseguentemente, alcuni, tra i responsabili del ritardato pagamento, hanno negato la ricezione di tali note; altri, invece, hanno dichiarato di non ricordare, mentre uno solo ha ammesso l’avvenuto ricevimento.
Il Pubblico Ministero domanda quindi la riforma della sentenza di primo grado con condanna del Segretario al pagamento di € 2.766,89, oltre interessi e rivalutazione, per i seguenti motivi:
1) la sussistenza della colpa grave del Segretario, posto che:
a) l’incarico scritto conferitogli dal PM era preciso e di semplice esecuzione;
b) la costituzione in mora aveva natura recettizia e pertanto andava comunicata con un mezzo utile a provarne la ricezione (a pena di inefficacia dell’atto);
c) tale atto non poteva essere delegato dal Sindaco per conflitto di interesse (essendo questi uno dei potenziali responsabili);
2) per giurisprudenza consolidata incombe sul creditore l’onere di provare l’effettiva ricezione dell’atto da parte del destinatario;
3) il funzionario doveva tenere ben presenti i rischi di esizialità di una comunicazione irrituale, non solo perché comprensibili da chiunque (non intelligere quod omnes intelligunt), ma anche per la sua stessa qualifica di Segretario comunale, garante della correttezza e legittimità dell’azione dell’ente locale (Sez. giur. reg. Lombardia, sent. n. 1286/2004 [2]) e tenuto a specifici compiti di consulenza tecnico-amministrativa (Sez. giur. reg. Lombardia, sent. n. 185/2005 [3]);
4) la gravità della colpa (intesa come elevato grado di antidoverosità della condotta) discende dal confronto tra il comportamento tenuto e quello doveroso non solo in relazione a specifiche disposizioni normative, ma anche ai generali doveri di cautela, da valutarsi sia in riferimento ad un criterio oggettivo (standard di diligenza) sia soggettivo (cause concrete di scostamento dallo standard).
In sintesi, nell’appello, il procuratore regionale afferma di non poter condividere la sentenza di primo grado nella parte in cui afferma la mancanza di colpa grave in capo al Segretario generale.
La difesa del Segretario eccepisce invece il difetto di legittimazione passiva per difetto di nesso causale tra condotte del convenuto e danno, in quanto il danno (ovvero le maggiori somme corrisposte per ritardato pagamento di lavori comunali ad una ditta privata) è stato cagionato da condotte di terzi (i sindaci, gli assessori e l’ordinatore dei lavori e della spesa) antecedenti all’ingresso in servizio del Segretario.
In più il convenuto aveva trasmesso anche alla Procura regionale gli atti di costituzione in mora, da cui si poteva evincere sin dall’origine l’irrituale trasmissione a mezzo posta ordinaria (in altre parole, all’epoca, sarebbe stato ancora possibile agire nei confronti dei convenuti).
Per la difesa, dunque, manca la colpa grave, in quanto il Segretario non è stato negligente o inerte, posto che aveva dato seguito alla richiesta della Procura Regionale di costituire in mora i responsabili, e l’art. 1219 CC non prevedeva formalità particolari per tale atto, oltre quelle utilizzate dal convenuto (forma scritta e manifestazione della volontà del creditore di ottenere soddisfacimento del credito).
Inoltre, lo stesso Segretario sarebbe stato tratto in errore dalla stessa richiesta dal PM, la quale non precisava le formalità da seguire per l’attività demandata e comunque lo invitava ad una costituzione in mora comunque inefficace, perché non proveniente dal rappresentante dell’ente (il sindaco).
Il Segretario non avrebbe quindi violato specifiche disposizioni normative relative alle proprie funzioni, ma avrebbe collaborato con la Procura costituendo in mora gli amministratori responsabili.
La mancata spedizione ai responsabili del danno di una raccomandata con avviso di ricevimento non può connotare la colpa grave, non essendo l’atto di costituzione assoggettato a forme particolari di comunicazione, e producendo l’effetto interruttivo anche se spedito per posta ordinaria, potendosi anche in tal caso presumere che l’atto venga ricevuto dai responsabili.
Le conclusioni
La Sezione di appello sottolinea anzitutto che la sentenza di primo grado ha comunque affermato la fondatezza dell’azione di responsabilità ed assolto il Segretario nel merito solo per difetto di colpa grave
Conferma, poi, in parte, le motivazioni della sentenza di prime cure, secondo cui il titolo di responsabilità del Segretario deriva dalla comunicazione di costituzione in mora ai responsabili con formalità inidonee ad interrompere la prescrizione dell’azione, mentre il danno si è concretizzato nell’impossibilità di agire contro i responsabili per il recupero della maggiore spesa ingiustificata.
E quindi il danno contestato, inteso non come maggiore spesa ma come sopravvenuta impossibilità di recupero della spesa illegittima, è legato da nesso causale con la condotta del Segretario, ovvero la spedizione delle costituzioni in mora del 2002 senza una formalità idonea a provare la ricezione di tali atti.
Sulla responsabilità del funzionario, la Corte rileva poi che “non occorre la violazione di specifiche disposizioni di legge per configurare la colpa grave, che sussiste anche nel caso di violazione dei generali doveri di diligenza incombenti sul funzionario per motivi di servizio, sempreché ovviamente vi sia un elevato scostamento tra la condotta doverosa e quella in concreto tenuta.
In specie, al Segretario comunale, ai sensi degli artt. 88 e 93 D.Lgs 267/2000 [4], incombono nello svolgimento dei suoi compiti i generali doveri di diligenza sanciti per i pubblici dipendenti, in specie di tutela dell’interesse patrimoniale dell’amministrazione, e di garanzia di legalità e del buon andamento della pubblica amministrazione”.
La Corte di appello verifica quindi se nella concreta fattispecie si possa riscontrare un elevato scostamento tra la condotta che avrebbe dovuto tenere un qualsiasi Segretario comunale e la condotta di fatto tenuta.
Rilevato, pertanto, che l’appellato aveva comunque proceduto ad inviare le costituzioni in mora ai presunti responsabili in tempo utile per evitare la prescrizione quinquennale, ed ammettendo che le norme civilistiche non impongono particolari formalità di comunicazione di questo atto ai fini della sua validità, la Corte sottolinea tuttavia come “è ovvia regola di prudenza per qualsivoglia creditore (anche un privato), che intenda diffidare il debitore ad adempiere, precostituirsi la prova che quest’ultimo abbia ricevuto l’atto con cui lo si costituisce in mora, proprio per evitare che il debitore possa contestare di avere ricevuto tale atto (privandolo dei suoi effetti) (…). A maggior ragione tale dovere di cautela incombe su un Segretario comunale, dato che nell’ambito dei Comuni egli ha specifiche competenze tecnico-giuridiche (art. 97 D.Lgs 267/2000 [4]) e specifici requisiti professionali (artt. 98 e segg. D.Lgs 267/2000 [4]), che impongono di presumere la sua conoscenza di tali principi, a prescindere da apposite sollecitazioni o indicazioni da parte di altri uffici”.
E, pertanto, tale dovere di cautela può, al limite, ricondursi alla “normale” e “generica” avvedutezza ed accortezza richiesta ad un privato, ma assume invece un carattere di particolare cogenza ed evidenza per un Segretario comunale.
Ne consegue che sussiste “un elevato scostamento tra regola di cautela ed il concreto comportamento qualora un Segretario comunale provveda alla costituzione in mora senza precostituirsi la prova della sua ricezione (con una raccomandata con avviso di ricevimento, o con altro mezzo idoneo, ad esempio con notificazione a mezzo di messo comunale)”.
Il Segretario, nel caso di specie, conclude la Corte, è gravemente colpevole, e come tale va sanzionato.
In particolare, è responsabile del danno consistente nell’impossibilità di recuperare dai responsabili le maggiori spese indebitamente sostenute, a causa della prescrizione del diritto al risarcimento dovuta alla sua negligente condotta in occasione della costituzione in mora.
In conclusione, la Corte, ritenuta comunque imputabile al concorso di terzi la metà del danno, e ridotto l’addebito in relazione ad ulteriori circostanze, condanna il Segretario al pagamento di € 1.200,00 comprensivi di rivalutazione monetaria, oltre interessi legali dal deposito della sentenza di primo grado, e alle spese dei due gradi di giudizio.
Stefania Fabris