- Moltocomuni - https://www.moltocomuni.it -

Sulla possibilità o meno di assumere dirigenti presso gli enti locali9 min read

Viene sottoposta all’esame della Sezione Regionale della Corte dei conti la questione dell’interpretazione dell’art. 1, comma 219, della legge 28/12/2015 n. 208 (legge di stabilità 2016), in particolare per quanto riguarda il profilo della possibilità di reclutare personale dirigenziale presso gli Enti Locali.

Corte dei conti Sezione Lazio parere 24 giugno 2016 (Presidente C. Chiappinelli, Relatore M.L.Romano) [1]


A margine

La questione sottoposta all’esame della Sezione Regionale della Corte dei conti verte  sull’interpretazione dell’art. 1, comma 219, della legge 28/12/2015 n. 208 [2] (legge di stabilità 2016), in particolare per quanto riguarda il profilo della possibilità di reclutare personale dirigenziale presso gli Enti Locali.

Nella specie, il Comune istante  chiede di chiarire se l’indisponibilità dei posti dirigenziali di prima e seconda fascia vacanti alla data del 15 ottobre 2015, contemplata dalla norma, “sia da intendere in senso assoluto o se, solamente, per le assunzioni a tempo indeterminato rimanendo, per converso, possibile effettuare assunzioni a tempo determinato ricorrendo alla fattispecie di cui all’art. 110 del T.U. n. 267/2000 [3]”.

In subordine, si chiede di conoscere se, ad avviso della Sezione, rimane salva la possibilità di portare legittimamente a compimento le procedure selettive per il reclutamento di “figure dirigenziali a tempo determinato” attivate entro il 31/12/2015, cioè antecedentemente all’entrata in vigore della legge di stabilità, facendo richiamo al principio di irretroattività della legge e in considerazione del fatto che la dotazione dirigenziale del Comune evidenzia attualmente gravi scoperture.

Nel merito, la questione posta dal Comune attiene all’impatto dell’art. 1, comma 219, della legge n.208/2015 (legge di stabilità 2016) sul legittimo esercizio delle facoltà di conferire incarichi dirigenziali con rapporto di lavoro a tempo determinato ex art. 110 del d.lgs. 267/2000 e successive modificazioni ed integrazioni.

La Sezione della Corte dei Conti precisa come la norma in questione intervenga sul presupposto per il legittimo esercizio delle facoltà di assumere dirigenti pubblici, con qualsivoglia tipologia contrattuale ed a prescindere dai vincoli di bilancio, mediante la fissazione ope legis di un vincolo di indisponibilità su parte degli organici in dotazione.

Il vincolo ha espressa natura transitoria, in quanto destinato ad operare “nelle more dell’adozione dei decreti legislativi attuativi degli artt. 8,11 e 17 della legge 7 agosto 2015, n.124 [4] e dell’attuazione dei commi 422,423, 424 e 425 dell’articolo 1 della legge 23 dicembre 2014,n. 190”. Esso, inoltre, ha oggetto parziale, giacché ricade in via di principio sul numero di posti vacanti a data predeterminata ed antecedente alla stessa entrata in vigore della norma (15 ottobre 2015), da computare al netto delle unità in dotazione non titolari di posto di funzione alla stessa data.

Siffatte vacanze vengono, pertanto, congelate, con impossibilità giuridica per gli enti di riferimento di disporne validamente la copertura mediante l’instaurazione di rapporti di lavoro ad hoc, agli effetti equivalente ad un blocco assunzionale parziale.

Per converso, infatti, residua un contingente di posti non ricadenti nella regola di indisponibilità che possono essere gestiti in applicazione delle regole ordinarie, così come interpolate dalle diverse disposizioni di carattere finanziario, vigenti ed applicabili per i singoli comparti.

I contenuti dispositivi del comma 219, sono, a tenore letterale, collegati all’attuazione di importanti processi, già delineati normativamente ed in itinere, di riorganizzazione della dirigenza e di razionalizzazione dei livelli di governo territoriale ed annessi apparati burocratici.

Si pensi alla riforma della dirigenza pubblica quanto ad accesso e gestione mediante ruoli unici, secondo i principi della legge delega 7 agosto 2015, n. 124 (c.d. legge Madia), nel contesto del generale riassetto del personale pubblico, nonché all’ istituzione degli enti di area vasta ex lege n.56/2014, ed alle conseguenti misure attuative intese ad ottimizzarne l’organizzazione, con ricollocazione del personale in esubero e prioritario riassorbimento delle posizioni soprannumerarie già venutesi a determinare (art. 1 comma 421 e ss. della legge 23 dicembre 2014, n. 190).

In sostanza, la ratio del comma 219 sta nell’esigenza di governare l’attuale fase di transizione organizzativa, pianificandone efficacemente l’evoluzione e garantendo la cristallizzazione a data certa della situazione degli organici di fatto nonché l’invarianza tendenziale della spesa complessiva per la dirigenza pubblica.

Donde la natura di specialità della disciplina in argomento, non legata alle peculiarità  della materia cui si riferisce, bensì alle straordinarie esigenze sostanziali e strutturali sottostanti che ne giustificano e sorreggono l’emanazione (su tale concetto di specialità, sia pure riferito ai limiti alle assunzioni a tempo indeterminato ex art.1, comma 424, l.190/2014, – cfr. Sez. aut. deliberazione n. 19/SEZAUT/2015/QMIG).

In coerenza, il vincolo di indisponibilità, punto nodale della descritta disciplina, opera retroattivamente in relazione alle vacanze di organico effettive al 15 ottobre 2015. Tale operatività è, nello specifico, salvaguardata anche con riguardo ai contratti di conferimento degli incarichi dirigenziali perfezionatisi successivamente alla data del 15 ottobre 2015 e nella fase intertemporale che precede l’entrata in vigore della legge di stabilità, dei quali è contemplata la risoluzione automatica in deroga al principio posto dall’art. 11 delle preleggi, per scelta discrezionale del legislatore (cfr. riguardo a deroghe siffatte ex multis C.d.S. Sez. VI , sentenza n. 5195/2009 e Sez. IV sentenza 4583/2012).

In questo contesto, la cogenza della norma appare rafforzata dalla puntuale enunciazione delle ipotesi che esulano dal predetto regime speciale, individuate con formula che, ad avviso del Collegio, non lascia spazio alla loro qualificazione in termini di eccezioni, così come asseverato dalla disposizione di chiusura per la quale “In ogni altro caso, in ciascuna amministrazione possono essere conferiti incarichi dirigenziali solo nel rispetto del numero complessivo dei posti resi indisponibili ai sensi del presente comma”.

Va precisato, per completezza, che l’ambito soggettivo di applicazione del comma 219  è definito in modo ampio mediante il richiamo all’art. 1, comma 2, del d.lgs. 165/2001 e senza operare alcuna delimitazione riguardo alla generalità delle amministrazioni pubbliche ivi contemplate.

Detto argomento letterale, unito a quello teleologico sopra esposto che connette le finalità della norma ai processi prioritariamente riguardanti le autonomie territoriali di cui ai commi 422 e ss. della legge n. 190/2014 [5], evidenzia la piena applicabilità della norma agli Enti Locali.

Dal punto di vista sistematico va osservato anche che “il comma 224 della citata legge n. 208/2015, nel prevedere che resta escluso dal campo di applicazione del comma 219 – tra gli altri – il personale delle città metropolitane e delle province adibito all’esercizio di funzioni fondamentali, non fa altro che confermare l’opzione ermeneutica sopra indicata, atteso che siffatta eccezione non avrebbe ragion d’essere se gli enti locali fossero esclusi a priori, per estraneità soggettiva, dal raggio operativo della disciplina in esame” (cfr. Sezione contr. Puglia del. n. 73/2016/PAR).

Parimenti non sono ricavabili decisivi elementi a favore di tesi diverse dal comma 221 che rimette a Regioni e Comuni il compito di procedere, secondo i rispettivi ordinamenti, alla ricognizione ed al riordino delle dotazioni organiche dirigenziali e delle competenze degli uffici dirigenziali con eliminazione di duplicazioni.

La Sezione della Corte ritiene che le due norme non siano antitetiche quanto a finalità e possano essere intese come complementari, nel senso della logica propedeuticità delle attività ricognitive e di riordino di cui al comma 221 rispetto all’individuazione delle vacanze al 15 ottobre 2015 da rendere indisponibili ex comma 219.

Tale attività si ritiene, peraltro, imprescindibile proprio per garantire la fisiologica operatività del comma 219, che essendo in sostanza basata sullo sdoppiamento dell’organico dirigenziale in due contingenti distinti e separati secondo un regime temporale attenuato da eccezioni, richiede di necessità un’attenta ricognizione preventiva.

Di conseguenza, ad avviso dei magistrati contabili, l’ipotesi di conferimento di incarichi a termine ex novo prospettata dal Comune istante in via principale non è di regola validamente percorribile, ove essa -come sembra trasparire dal tenore complessivo dell’istanza – attenga alla preposizione a posti di funzione ai sensi dell’art. 110 TUEL, comma 1, per fare fronte a vacanze conclamate alla data del 15 ottobre 2015, a meno che la fattispecie non ricada fra le eccezioni alla clausola di indisponibilità.

Allo stesso modo, di norma non è ammissibile per il raggiungimento di identico scopo l’ipotizzata alternativa, di cui al quesito subordinato, di dare corso ai procedimenti ex art. 110, comma 1, avviati nella fase intertemporale compresa fra il 15 ottobre 2015 e l’entrata in vigore della legge di stabilità 2016 in cui la disposizione è inserita, fattispecie, tra l’altro, chiaramente inammissibile anche a tenore letterale.

Tanto si evince, infatti, da una lettura a contrariis del regime delle eccezioni ammesse che consentono di portare a compimento le sole procedure avviate antecedentemente.

L’espresso orientamento si basa sulla presunzione che i posti da coprire – anche con le prospettate procedure a termine – ricadano nel contingente di quelli indisponibili, nei sensi richiesti dal comma 219, qualificazione che presuppone due requisiti, e cioè la vacanza di fatto alla data più volte menzionata e l’insussistenza di una delle ipotesi di esclusione previste dalla norma.

Sebbene dette ipotesi siano da ritenersi, a tenore letterale e stante l’esposta ratio della norma, eccezionali e derogatorie, non si può non rilevare come esse presentino caratteri disomogenei. In effetti il legislatore pone sullo stesso piano, agli effetti dell’individuazione del numero dei posti dirigenziali sottratti alla clausola di indisponibilità ed ex adverso rientranti nel contigente di quelli disponibili, fattispecie automaticamente individuabili e ipotesi che richiedono una previa attività di individuazione.

Così, per quanto di interesse degli Enti Locali, da un lato le dette eccezioni riguardano i posti già oggetto di bandi e avvisi selettivi alla data del 15 ottobre 2015 dall’altro quelli che vanno assegnati in base a norme di legge, richiamo quest’ultimo da valorizzare in concreto nell’ambito della pianificazione di competenza dei Comuni e, secondo un’interpretazione costituzionalmente orientata, coerente con motivate esigenze di fabbisogno minimo indefettibile per soddisfare la corretta erogazione di servizi essenziali secondo elementari principi di ragionevolezza e non contraddizione dell’ordinamento.

Il Collegio, infine, non può omettere incidentalmente di considerare come lo stesso regime delle eccezioni risulti fortemente penalizzante per gli Enti Locali, rimanendo le diverse ipotesi ivi contemplate non applicabili ai Comuni, a meno di non aprire il varco ad un’ampia discrezionalità in materia con conseguente interpretatio abrogans del comma 219, operazione elusiva e contrastante con le enunciazioni contenute in altre disposizioni della medesima legge n. 208/2015 (vedasi comma 224).

A ciò aggiungasi la difficile conciliabilità di tali eccezioni con i vincoli derivanti dalle previgenti norme in materia di assunzioni e segnatamente da quelli posti dall’art. 1, comma 424 della legge n. 190/2014 e dall’art. 110, 1 comma TUEL nel testo novellato, ai quali le amministrazioni comunali devono comunque attenersi nel coprire, tra gli altri, anche i posti dirigenziali disponibili (cfr., in proposito Sez. Aut. deliberazioni nn. 19/SEZAUT/2015/QMIG e n. 28/SEZAUTA/2015/QMIG).

Sul tema, leggi in questa Rivista l’articolo di Simonetta Fabris [6]