L’istituto del cd. “ comando condiviso” è utilizzabile da parte degli enti locali che soggiacciono temporaneamente al divieto legale di nuove assunzioni per inadempimento agli obblighi di legge relativi al bilancio.
Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, deliberazione 29 maggio 2920, n. 10 [1], Pres. A. Buscema, Rel. S. Fusaro
A margine
Il “comando condiviso” previsto dall’dall’art. 14 del CCNL 22 gennaio 2004 del comparto Regioni – Enti locali, ora disciplinato dall’art. 1, co 124, L n. 145/2018 [2], consente ai Comuni di utilizzare, per periodi predeterminati, personale assegnato da altri Enti del comparto, previo assenso del dipendente e con il rispetto del complessivo tempo di lavoro d’obbligo, sulla base di una convenzione fra le amministrazioni interessate.
È una soluzione temporanea, cui gli enti ricorrono per porre rimedio alla carenza di figure professionali in modo di garantire la regolarità dei servizi istituzionali dell’ente, ad esempio , nelle more dell’attivazione e svolgimento dei concorsi (cfr. anche deliberazione n. 23/SEZAUT/2016/QMIG [3] (resa con riferimento alla diversa disciplina vincolistica di cui all’art. 9, coa 28, d.l. n. 78/2010 [4]).
La questione – A tale istituto, che comporta oneri finanziari anche a carico dell’ente utilizzatore, possono ricorrere anche i comuni che soggiacciono al divieto legale di procedere temporaneamente ad assunzioni di personale a garanzia del rispetto da parte di alcuni fondamentali adempimenti di legge?
La fattispecie riguarda nello specifico il divieto legale previsto dall’art. 9, comma 1-quinquies, del d.l. n. 113/2016 [5], come modificato dall’art. 1, comma 904, della legge n. 145/2018, secondo cui gli enti territoriali che non rispettino i termini previsti per l’approvazione dei bilanci di previsione, dei rendiconti e del bilancio consolidato o dell’invio dei dati alla Banca Dati delle Amministrazioni Pubbliche (BDAP), non possono effettuare assunzioni fino a che gli stessi non abbiano adempiuto agli indicati obblighi di legge.
I diversi orientamenti – La Sezione regionale di controllo per la Sicilia ha rimesso la questione, con deliberazione n. 8/2020/PAR [6], al Presidente della Corte dei conti per l’esercizio della funzione nomofilattica da parte della Sezione delle Autonomie.
La Sezione ha ritenuto, infatti, che il divieto prescritto dall’art. 9 , co 1, del D.L. 113/2016, tenuto conto della sua natura sanzionatoria, debba essere interpretato “secondo il principio di stretta legalità , art. 1, comma 1, della legge 24 novembre 1981, n. 689, art. 25 della Carta costituzionale), senza la possibilità di un’applicazione estensiva o analogica a fattispecie diverse da quelle espressamente indicate”. A sostegno della tesi, la Sezione rimettente richiama l’orientamento della stessa Sezione delle Autonomie espresso con riferimento alla diversa disciplina vincolistica di cui all’art. 9, comma 28, del d.l. n. 78/2010, secondo cui l’istituto disciplinato dall’art. 14 del C.C.N.L. 22/01/2004 integra una fattispecie concreta a sé stante, che individua una modalità di utilizzo del dipendente pubblico da parte di più enti, senza costituire un nuovo rapporto di lavoro o comportare un incremento della spesa complessiva tra i due enti.
L’orientamento della magistratura contabile siciliana si discosta, quindi, dal diverso orientamento ermeneutico – propugnato dalla Sezione regionale di controllo per l’Abruzzo (deliberazione n. 103/2017/PAR [7]), e da quella per la Puglia (deliberazione n. 98/2018/PAR [8]), secondo cui, invece, la suddetta disposizione sanzionatoria andrebbe applicata anche a fattispecie che non concretino delle assunzioni, ma che, comunque, comportino una “qualsivoglia” erogazione di spesa per il personale.
Da qui la decisione dei Giudici contabili siciliani di sottoporre la questione alla Sezione delle Autonomie per l’esercizio della sua funzione nomofilattica.
La deliberazione della Sezione Autonomie– La Sezione ha enunciato sulla questione in esame il seguente principio di diritto: «Il divieto contenuto nell’art. 9, comma 1-quinquies, del decreto legge 24 giugno 2016, n. 113, convertito dalla legge 7 agosto 2016, n. 160, non si applica all’istituto dello “scavalco condiviso” disciplinato dall’art. 14 del CCNL del comparto Regioni – Enti locali del 22 gennaio 2004 e dall’art. 1, comma 124, della legge 30 dicembre 2018, n. 145, anche nel caso comporti oneri finanziari a carico dell’ente utilizzatore».
La Sezione delle Autonomie è giunta a tale conclusione attraverso una minuziosa ricostruzione dell’istituto del cd. “comando convenzionale” e la disamina della ratio delle prescrizioni normative che bloccano le assunzioni degli enti pubblici al fine di presidiare il rispetto di alcuni fondamentali obblighi di legge.
La sezione nomofilattica ha ricordato, innanzitutto, l’orientamento della Corte costituzionale con specifico riferimento alla disposizione di cui all’art. 41, co 2, del d.l. n. 66/2014, che vietava alle amministrazioni pubbliche che non avessero rispettato i tempi di pagamento fissati dall’art. 4 del decreto legislativo n. 231/2002 di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale. Nella sentenza n. 272/2015 [9], la Corte ha affermato che la “sanzione prescelta”, si risolve in una illegittima e non proporzionata compressione dell’autonomia regionale in materia di organizzazione amministrativa e del buon andamento.
non compensata dalla tutela di un corrispondente interesse costituzionale, dato che si tratta di una misura inadeguata a garantire il rispetto del termine fissato per il pagamento dei debiti.
La Sezione spiega, poi, che la ratio delle prescrizioni normative che bloccano le assunzioni degli enti pubblici al fine di presidiare il rispetto di alcuni fondamentali obblighi di legge, fra le quali rientra la stessa disposizione di cui all’art. 9, comma 1-quinquies, del D.L. n. 113/2016, è quella di tutela del fondamentale principio del corretto esplicarsi del ciclo del bilancio, prevedendo delle temporanee conseguenze di natura sanzionatoria interdittiva (in materia di assunzioni), che incidono sull’autonomia organizzativa dell’ente territoriale, finché lo stesso non adempia agli obblighi di tempestiva elaborazione del “bene pubblico” bilancio, inteso nella sua dinamica articolazione di previsione e di rendicontazione (cfr. sentenze Corte costituzionale, n. 184/2016 e n. 247/2017). Conferma, quindi, la ricostruzione in termini sanzionatori del precetto contenuto nell’art. 9, co 1- quinquies, del D.L. n. 113/2016, fatta propria da diverse Sezioni regionali di controllo in sede consultiva (Abruzzo, n. 103/2017/PAR; id. n. 12/2018/PAR; Puglia n. 98/2018/PAR; Campania, n. 130/2018/PAR; e in sede diversa da quella consultiva (Piemonte, n. 136/2018/PRSE; id. n. 144/2018/PRSE; Veneto, n. 2/2019/PRSP; Sardegna, n. 56/2019/PRSE; Sezione Trentino-Alto Adige/Südtirol – sede di Trento, n. 61/2019/PRSE; id. n. 4/2020/PRSE; id. n. 31/2020/PRSE; id. n. 42/2020/PRSE). Richiama, nello specifico,la deliberazione n. 80/2018/PAR [10] della Sezione regionale di controllo per la Campania, dove è evidenziata la funzione “sanzionatoria” della disposizione dell’art. 9, co 1, del D.L. 113, che deve essere interpretata secondo il principio di stretta legalità, tassatività e determinatezza della fattispecie ai sensi dell’art. 1, co 1, della L. n. 689/1981 e dell’ art. 25 della Carta costituzionale, escludendo la possibilità di applicazione retroattiva o analogica a fattispecie diverse da quelle espressamente indicate dalla stessa norma.
Ne consegue, per la Sezione delle Autonomie, che non possa dubitarsi che l’art. 9, co 1-quinquies, del D.L. n. 113/2016 sulla “sanzione-interdittiva” della capacità assunzionali, venga a configurarsi come una disposizione di carattere eccezionale che comprime l’autonomia organizzativa dell’ente territoriale nella ricorrenza dei casi indicati dal legislatore, tanto da “doversi escludere l’interpretazione analogica, in applicazione del canone ermeneutico, contenuto nell’art. 14 delle preleggi del codice civile, alla stregua del quale le leggi che fanno eccezione a regole generali o ad altre leggi non si applicano oltre i casi e i tempi in esse considerati”.
Conclusioni. Riassumendo, l’istituto del cd. “ comando condiviso” può essere utilizzato, pertanto, dagli enti locali che soggiacciono temporaneamente alla “sanzione – interdittiva” della capacità assunzionali per non avere adempiuto a specifici obblighi di bilancio, fin quando non avranno ripristinato, con l’adempimento, l’integrità del “bene pubblico” bilancio.
Più in generale, anche tali enti possono utilizzare, con il consenso dei lavoratori interessati, personale assegnato da altri enti cui si applica il CCNL del comparto funzioni locali per periodi predeterminati e per una parte del tempo di lavoro d’obbligo, mediante convenzione e previo assenso dell’ente di appartenenza, ex art. 1, comma 124, della legge di bilancio 2019.
Giuseppe Panassidi, avvocato in Verona