IN POCHE PAROLE …
La Cassazione esclude l’applicazione del termine minimo di tre anni agli incarichi dirigenziali conferiti dagli enti locali a tempo determinato, confermando il contrasto, in giurisprudenza e dottrina, sulla questione. Intanto, un emendamento al disegno di legge Zangrillo potrebbe scrivere la parola fine alla querelle.
Cass. Sez. Lavoro, Ordinanza n. 13641 del 21 maggio 2025 – Pres. L. Tria, Rel. R. Bellè.
Il comma 6-ter dell’art. 19 del d.lgs. 165/2001 estende alla generalità delle Amministrazioni pubbliche individuate dall’art. 1, comma 2, del d.lgs. 165/2001 esclusivamente il comma 6 della medesima disposizione e non il comma 2. Quindi il termine minimo di durata previsto dal comma 2 pari a tre anni non si applica per gli incarichi dirigenziali conferiti dagli enti locali a tempo determinato.
L’art. 19, comma 2, del d.lgs. 165/2001 si applica ai dirigenti di ruolo (a tempo indeterminato) delle Amministrazioni statali. Per questi dirigenti il medesimo comma 2 stabilisce che con il provvedimento di incarico “sono individuati l’oggetto dell’incarico e gli obiettivi da conseguire, con riferimento alle priorità, ai piani e ai programmi definiti dall’organo di vertice nei propri atti di indirizzo e alle eventuali modifiche degli stessi che intervengano nel corso del rapporto, nonché la durata dell’incarico, che deve essere correlata agli obiettivi prefissati e che, comunque, non può essere inferiore a tre anni né eccedere il termine di cinque anni”.
Conseguentemente, la previsione di una durata minima dell’incarico, che non può essere inferiore a tre anni, è coerente e razionale se riferita esclusivamente ai dirigenti a tempo indeterminato che sono assunti a seguito di pubblico concorso e destinati stabilmente ad operare all’interno della Pubblica amministrazione. A supporto di ciò sovviene il riferimento specifico per i dirigenti a tempo indeterminato a “l’oggetto dell’incarico e gli obiettivi da conseguire, con riferimento alle priorità, ai piani e ai programmi definiti dall’organo di vertice nei propri atti di indirizzo” che giustifica il termine minimo di durata dei tre anni necessario per garantire al dirigente i tempi minimi indispensabili per conseguire i risultati previsti dall’incarico.
Il comma 6 dell’art. 19 del d.lgs. 165/2001 si riferisce invece a soggetto esterni alla Pubblica amministrazione, con elevata esperienza e professionalità settoriali ed obiettivi temporanei calibrati su competenze specialistiche e che “spirato il contratto, non è detto continueranno ad essere dirigenti”.
Il caso
Un funzionario di ente locale, cui era stato conferito un incarico di dirigente ai sensi dell’art. 19, comma 6, del d.lgs. 165/2001 per sei mesi aveva chiesto al Giudice ordinario di accertare che anche alla tipologia dell’incarico dirigenziale a tempo determinato doveva essere applicato il termine minimo di tre anni previsto dall’art. 19, comma 2, del d.lgs. 165/2001, con riconoscimento del diritto al trattamento economico per il triennio, oltre al risarcimento del danno.
Il Giudice di primo grado e la Corte di Appello, a cui il funzionario si era rivolto, hanno entrambi respinto le istanze del lavoratore.
L’interessato ha presentato ricorso alla Corte di Cassazione, che lo ha rigettato, condannando il ricorrente alle spese del giudizio di Cassazione.
La decisione
La Corte evidenzia che l’unico motivo del ricorso si fonda sull’applicazione del termine di durata minimo triennale previsto dall’art. 19, comma 2, del d.lgs. 165/2001, che ha la finalità di garantire ai dirigenti i tempi minimi necessari per raggiungere i risultati.
La Suprema Corte condivide il precedente della stessa Cassazione (Corte Cass. Sez. Lavoro n. 31399 del 6 dicembre 2024). Tale sentenza affermava, respingendo la tesi proposta dalla lavoratrice, che l’interpretazione letterale dell’art. 19, comma 6, del d.lgs. 165/2001, non prevede un termine minimo per gli incarichi dirigenziali a tempo determinato, in quanto, a differenza dell’ 19, comma 2, del d.lgs. 165/2001, che concerne la situazione dei dirigenti di ruolo della Pubblica Amministrazione, il successivo comma 6 si riferisce ai dirigenti non di ruolo.
L’ordinanza richiama testualmente le motivazioni della sentenza n. 31399 del 6 dicembre 2024, precisando che l’art. 19, comma 2, del d.lgs. 165/2001 si applica ai “dipendenti assunti a seguito di pubblico concorso e destinati stabilmente ad operare all’interno della Pubblica Amministrazione” mentre il successivo comma 6 si riferisce a “soggetto esterni alla Pubblica Amministrazione e che, spirato il contratto, non è detto continueranno ad essere dirigenti Essi spesso si occupano di attività più specifiche ed hanno degli obiettivi tarati sulle particolari competenze che hanno condotto alla loro assunzione”.
A conforto di tale lettura viene citata ancora la stessa sentenza n. 31399/2024, secondo la quale il riferimento specifico contenuto nell’art. 19, comma 2, del d.lgs. 165/2001, a “l’oggetto dell’incarico e gli obiettivi da conseguire” nonché “alle priorità, ai piani e ai programmi definiti dall’organo di vertice nei propri atti di indirizzo è coerente con la previsione di durata dell’incarico che va parametrata ai citati obiettivi e che non può essere inferiore a tre anni”. Invece l’art.19, comma 6, del d.lgs. 165/2001 “non contiene analoga previsione, anche perché non vi sono analoghe esigenze correlate ad un termine minimo”.
Entrambe le pronunce sottolineano il contrasto logico che si verificherebbe ritenendo applicabile il comma 2 dell’art. 19 anche agli incarichi dirigenziali a tempo determinato, che sarebbero soggetti ad una durata minima di tre anni, in ipotesi ricavabile dall’estensione prevista dal comma 2, che sarebbe coincidente con la durata massima di tre anni sancita dal comma 4 dell’art. 19 cui rinvia il comma 6 del medesimo art. 19. Quindi gli incarichi de quo “avrebbero una durata fissa predeterminata per legge, vale a dire di tre anni, non potendo il rapporto né cessare prima del decorso di questo termine né superarlo”.
Anche la giurisprudenza della Corte Costituzionale, in tema di spoil system, non è contraria alle conclusioni della Suprema Corte, in quanto nelle sentenze Corte Costituzionale n. 103 del 2007 e n. 161 del 2008 si censuravano alcune disposizioni legislative che prevedevano una anticipata cessazione ex lege del rapporto in assenza di una accertata responsabilità dirigenziale “alla luce dei risultati che il dirigente deve perseguire, nel rispetto degli indirizzi posti dal vertice politico, avendo a disposizione un periodo di tempo adeguato”.
Nella fattispecie in esame, invece, si tratta della durata minima dell’incarico dirigenziale e non di anticipata cessazione del rapporto in carenza di una accertata responsabilità dirigenziale.
L’ordinanza n. 13641/2025 conclude il suo iter logico-giuridico rilevando un coordinamento del piano testuale con quello sistematico.
Il testo dell’art 19, comma 6, del d.lgs. 165/2001 non prevede un termine minimo di durata degli incarichi dirigenziali a tempo determinato. Sul piano sistematico, a causa della loro specialità ed eccezionalità dell’incarico ed in assenza di professionalità interna adeguata, i rapporti a tempo determinato si sottraggono alle regole di durata minima degli incarichi dirigenziali a tempo indeterminato.
Nella parte finale, l’ordinanza in commento si riferisce alla nota sentenza Corte di Cassazione –Sez. Lavoro 13 gennaio 2014 n. 478, la quale – esercitando le funzioni di nomofilachia devolute alla Corte di Cassazione – aveva formulato il seguente principio di diritto: “In tema di affidamento, negli enti locali, di incarichi dirigenziali a soggetti esterni all’amministrazione si applica il D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 19, nel testo modificato dal D.L. n. 155 del 2005, art. 14 sexies, convertito con modificazioni nella L. n. 168 del 2005, secondo cui la durata di tali incarichi non può essere inferiore a tre anni né eccedere il termine di cinque, e non già il D.Lgs. n. 267 del 2000, art. 110, comma 3, (T.U. Enti locali), il quale stabilisce che gli incarichi a contratto non possono avere durata superiore al mandato elettivo del Sindaco in carica”.
In contrasto con il principio di diritto sopraenunciato l’ordinanza della Corte di Cassazione n. 13641 del 21 maggio 2025 esprime una critica sia pure indiretta alla citata sentenza affermando che “se anche dunque, come ritenuto da Cass. 13 gennaio 2014, n. 478 e sancito dall’art. 129, anche agli enti locali ed alle Regioni si applica l’art. 19, co. 6, del d.lgs. n, 165 del 2001, come previsto dal comma 6 ter, quale introdotto nello stesso art. 19 cit. dall’art. 40, co. 1 lett, f) del d. lgs. n, 150 del 2009, ciò non toglie che, proprio per il significato testuale e sistematico del menzionato comma 6, per i rapporti cui esso si riferisce non si possa affermare l’esistenza di una regola legale di durata minima”.
Conclusioni
L’ordinanza in commento appare compiere una inversione di tendenza rispetto al principio di diritto affermato oltre 11 anni fa dalla sentenza Corte di Cassazione –Sez. Lavoro 13 gennaio 2014 n. 478 anche se la stessa era riferita all’affidamento negli enti locali di incarichi dirigenziali a tempo determinato ai sensi dell’art. 110 del d.lgs. 267/2000 conferiti a soggetti esterni all’amministrazione. Tale sentenza stabiliva l’applicabilità agli incarichi suindicati dell’art. 19 del d.lgs. 165/2001, compresa la durata minima di tali incarichi di tre anni di cui al comma 2 del citato art.19 e non già il limite previsto dall’art. 110, comma 3, del d.lgs. 267/2000 in forza del quale tali incarichi non possono avere durata superiore al mandato elettivo del Sindaco in carica.
E’ evidente però il contrasto con il coordinamento del piano testuale con quello sistematico delle disposizioni dell’art. 19 del d.lgs. 165/2001 definito dall’ordinanza della Corte di Cassazione n. 13641/2025.
La sentenza della Cassazione –Sez. Lavoro 13 gennaio 2014 n. 478 aveva generato una querelle protrattasi per un lungo periodo ed era già stata contestata da parte della dottrina .
Anche l’ordinanza n. 13641/2025 non sembra risolutiva della diatriba, perché applicabile solo agli incarichi di cui all’art.19, comma 6, del d.lgs. 165/2001 e questo ha indotto l’ANCI a presentare un emendamento al disegno di legge Zangrillo AC 2511, rubricato “Disposizioni in materia di sviluppo della carriera dirigenziale e della valutazione della performance del personale dirigenziale e non dirigenziale delle pubbliche amministrazioni”, al fine di evitare che i sindaci siano costretti a mantenere in servizio dirigenti a tempo determinato nominati dai predecessori in scadenza di mandato. L’emendamento è stato accolto in sede di Conferenza unificata in data 12 giugno 2025.
Gli atti parlamentari relativi al suddetto disegno di legge AC 2511 – presentato in data 10 luglio 2025 – riportano a pag. 15 che “al comma 2 dello stesso articolo 19, inoltre, è aggiunta una specificazione in tema di incarichi dirigenziali a termine, di cui all’articolo 110 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, prevedendo che la loro durata non sia comunque superiore a quella del mandato del sindaco in carica alla data del conferimento. Tale chiarimento è stato considerato particolarmente necessario in quanto la Corte di cassazione (sentenza 13 gennaio 2014, n. 478) – operando un rinvio alla disciplina degli incarichi di cui all’articolo 19, comma 6, del decreto legislativo n. 165 del 2001 – ha espresso un orientamento secondo il quale gli incarichi conferiti ex articolo 110 del citato testo unico di cui al decreto legislativo n. 267 del 2000 prima della cessazione del mandato del sindaco debbano in ogni caso protrarsi fino alla loro naturale scadenza. Tale orientamento, attualmente, nonostante alterne statuizioni in senso contrario, sembrerebbe essere ancora condiviso dai giudici di prima istanza in funzione di giudice del lavoro. La modifica, dunque, sebbene possa apparire superflua, è finalizzata a prevenire e dirimere possibili futuri contenziosi.”
Si auspica che il proposto intervento normativo risolva questo annoso problema eliminando incertezze interpretative degli operatori ed amministratori locali, nonché onerosi contenziosi giudiziari.
dott. Nicola Rinaldi, dirigente ente locale