L’attuale e straordinaria emergenza sanitaria e i suoi riflessi economici e sociali, che stanno mettendo a dura prova l’intero Paese, ha rilanciato, nei fatti, il valore strategico del sistema sanitario, di quello di protezione civile e del mondo del volontariato, ponendo, comunque, i Comuni in prima linea quali “primi referenti” della comunità locale, anche in ambiti e competenze non proprie, ma di entità e importanza tale da rendere più che mai attuale un breve focus sull’annosa problematica afferente ai vincoli e ai limiti assunzionali degli Enti Locali.
Novità. La materia ha avuto un radicale cambiamento a seguito dell’introduzione dei nuovi criteri sanciti dall’art. 33, comma 2 del D.L. 34/2019 [1][1], per individuare l’ammontare delle risorse che consentano una sostenibilità finanziaria della spesa, con abbandono del riferimento alla spesa del personale storicizzata, sostituito con nuovi parametri che valorizzano anche le entrate correnti. Per quanto concerne la decorrenza delle nuove regole, il legislatore ha attribuito il potere di individuarne la relativa data, attraverso la sua indicazione da parte di un decreto del Ministro della pubblica amministrazione, adottato di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze e il Ministro dell’interno, previa intesa in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali.
Decorrenza. Nonostante la divergenza di vedute emerse nel corso delle due riunioni tenutesi l’11/12/2019 e il 30/01/2020, la Conferenza Stato Città ed Autonomie ha fissato la data di entrata in vigore delle nuove regole,il 20 aprile[2], e ha assunto l’impegno di far redigere una circolare interpretativa che delinei gli indirizzi sulle modalità applicative del decreto. In attesa, pertanto, di una pubblicazione del relativo decreto di recepimento delle decisioni assunte dal consesso e di poter raccogliere gli indirizzi interpretativi ministeriali, si evidenziano, intanto, le principali novità.
Spesa personale a tempo indeterminato. In sintesi, con il d. l. 34/2019, è stato definito il nuovo “valore soglia”, da utilizzare quale parametro di riferimento della spesa del personale a tempo indeterminato, calcolato come percentuale, differenziata per fascia demografica, delle entrate correnti relative agli ultimi tre rendiconti approvati, considerate al netto del fondo crediti dubbia esigibilità stanziato in bilancio di previsione.
Le percentuali o valori soglia (di seguito anche VS), sono state così definite nella tabella 1):
Tabella1) – VS
|
a) comuni con meno di 1.000 abitanti |
29,5% |
|
b) comuni da 1.000 a 1.999 abitanti |
28,6% |
|
e) comuni da 2.000 a 2.999 abitanti |
27,6% |
|
d) comuni da 3.000 a 4.999 abitanti |
27,2% |
|
e) comuni da 5.000 a 9.999 abitanti |
26,9% |
|
f) comuni da 10.000 a 59.999 abitanti |
27,0% |
|
g) comuni da 60.000 a 249.999 abitanti |
27,6% |
|
h) comuni da 250.0000 a 1.499.999 abitanti |
28,8% |
|
i) comuni con 1.500.000 di abitanti e oltre |
25,3% |
Il suddetto valore soglia che rappresenta il limite massimo della spesa, dovrà essere confrontato con il risultato che si ottiene dalla seguente frazione:
Al numeratore
Spesa di personale anno dell’assunzione, quantificata come somma degli impegni di competenza per spesa complessiva per tutto il personale dipendente a tempo indeterminato e determinato, per i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, per la somministrazione di lavoro, per il personale di cui all’articolo 110 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonché per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, al lordo degli oneri riflessi ed al netto dell’IRAP, come rilevati nell’ultimo rendiconto della gestione approvato.
Al denominatore
(Somma degli accertamenti correnti degli ultimi tre rendiconti approvati – FCDE stanziato nel bilancio di previsione relativo all’ultima annualità considerata)/3.
Il risultato della suddetta frazione (di seguito anche VF), traccerà le successive linee di indirizzo cui i Comuni dovranno attenersi nella gestione della spesa del personale.
Ipotesi 1) Se VF > VS, non è consentito alcun incremento della spesa del personale, fermo restando che occorrerà confrontarsi con l’ulteriore soglia di “rientro” o di “intolleranza” (di seguito anche VR), per verificare l’ammissibilità di un futuro turn over del personale.
In particolare occorrerà verificare se il rapporto della spesa del personale e le entrate corrrenti superino i seguenti ulteriori valori di rientro VR:
Tabella 2) VR.
|
a) comuni con meno di 1.000 abitanti |
33,5% |
|
b) comuni da 1.000 a 1.999 abitanti |
32,6% |
|
e) comuni da 2.000 a 2.999 abitanti |
31,6% |
|
d) comuni da 3.000 a 4.999 abitanti |
31,2% |
|
e) comuni da 5.000 a 9.999 abitanti |
30,9% |
|
f) comuni da 10.000 a 59.999 abitanti |
31,0% |
|
g) comuni da 60.000 a 249.999 abitanti |
31,6% |
|
h) comuni da 250.0000 a 1.499.999 abitanti |
32,8% |
|
i) comuni con 1.500.000 di abitanti e oltre |
29,3% |
Se VF > VR , il Comune dovrà provvedere alla graduale riduzione annuale di VF, da raggiungersi non oltre il 2025, anche applicando un turn over inferiore al 100%, in modo tale che per l’anno 2025 VF= o < di VR.
Ipotesi 2) Se VF < VR e ancora VF<VS, la spesa del personale registrata nell’ultimo rendiconto approvato potrà essere incrementata, fino ad arrivare a VF=VS, rispettando l’ulteriore vincolo sancito dal decreto, il quale impone di dilazionare l’incremento della spesa per il personale attraverso modalità progressive di crescita della spesa.
L’ulteriore vincolo, di efficacia immediata e applicabile fino al 2024, prevede, infatti, che l’incremento annuale della spesa del personale registrata nel 2018, non debba superare i sotto indicati valori percentuali, fissati anche essi in sede di Conferenza Stato-Città:
Tabella 3)
|
Comuni |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
|
|
a) |
comuni con meno di 1.000 abitanti |
23,0% |
29,0% |
33,0% |
34,0% |
35,0% |
|
b) |
comuni da 1.000 a 1.999 abitanti |
23,0% |
29,0% |
33,0% |
34,0% |
35,0% |
|
e) |
comuni da 2.000 a 2.999 abitanti |
20,0% |
25,0% |
28,0% |
29,0% |
30,0% |
|
d) |
comuni da 3.000 a 4.999 abitanti |
19,0% |
24,0% |
26,0% |
27,0% |
28,0% |
|
e) |
comuni da 5.000 a 9.999 abitanti |
17,0% |
21,0% |
24,0% |
25,0% |
26,0% |
|
t) |
comuni da 10.000 a 59.999 abitanti |
9,0% |
16,0% |
19,0% |
21,0% |
22,0% |
|
g) |
comuni da 60.000 a 249.999 abitanti |
7,0% |
12,0% |
14,0% |
15,0% |
16,0% |
|
h) |
comuni da 250.0000 a 1.499.999 ab. |
3,0% |
6,0% |
8,0% |
9,0% |
10,0% |
|
i) |
comuni con 1.500.000 di abitanti e oltre |
1,5% |
3,0% |
4,0% |
4,5% |
5,0% |
Deroga. I limiti posti da quest’ultimo vincolo, potranno essere derogati esclusivamente e per l’arco temporale 2020-2024, attraverso l’utilizzo delle eventuali capacità assunzionali residue che i Comuni hanno accumulato nei 5 anni antecedenti al 2020.
Personale a tempo determinato – Da ultimo, va ricordato che nessuna novità è stata introdotta per le assunzioni a tempo determinato. La nuova normativa e i recenti decreti COVID-19 non hanno apportato modifiche alle regole per questa categoria di lavoratori, da assumersi “soltanto per comprovate esigenze di carattere esclusivamente temporaneo o eccezionale”, come sarebbe attestabile dall’emergenza in atto, ma i cui limiti rimangono fissati sotto i consolidati elementi di carattere numerico e di spesa.
Conclusioni. Con la novità introdotte, pertanto, il legislatore ha voluto, da un lato, consentire il rafforzamento degli organici di quei Comuni che hanno subito una elevata riduzione del personale[3], con una relativa spesa al di sotto dei valori soglia, e dall’altro lato, permettere, a regime, il turn over a spesa invariata, salvo il miglioramento della performance nella gestione delle entrate che consentirebbe la sostenibilità della spesa.
Sotto il profilo pratico, una rivisitazione del decreto in termini operativi suggerirebbe agli operatori del servizio personale dei Comuni, di procedere alla verifica sulla spesa del personale con una inversione degli step indicati nel decreto, seguendo le seguenti fasi:
- prima verifica del rapporto della spesa del personale e le entrate correnti dell’utimo rendiconto approvato, con la tabella delle soglie di intolleranza o di rientro (tab.2);
- valutazione della successiva politica di gestione della spesa del personale delineata dalla prima verifica e in particolare:
- nel caso di superamento soglia di intolleranza o di rientro, avvio politica di contenimento della spesa, da ricondurre all’interno della soglia entro il 2025;
- nel caso di rispetto della soglia di intolleranza o di rientro, calcolo della frazione per il confronto con la soglia di ammissibilità di incremento della spesa del personale (tab. 1):
- nel caso di superamento della soglia di ammissibilità, non potranno essere effettuate nuove assunzioni ma sarà consentito il turn over, mantenendo inalterato il livello della spesa rilevata nell’ultimo rendiconto approvato;
- nel caso in cui non si superi la soglia di ammissibilità, potranno essere effettuate nuove assunzioni con incremento annuale della spesa del personale registrata nel 2018, con le percentuali di incremento della spesa secondo la progressività di cui alla suddetta tabella 3).
Tra l’altro, il riferimento espresso dalla norma al parametro del rendiconto approvato, consentirebbe agli Enti più virtuosi interessanti margini di carattere strategico con obiettivi da porsi, soprattutto durante la programmazione dei bilanci, attraverso un’attenta politica del personale e di quella tributaria, consentendo anche di poter valutare il momento più propizio per l’inserimento del nuovo personale, in coerenza con i piani triennali dei fabbisogni di personale e fermo restando il rispetto pluriennale dell’equilibrio di bilancio asseverato dall’organo di revisione.
Intanto, sarà utile, con l’entrata in vigore delle nuove regole, poter disporre anche della circolare interpretativa ministeriale, la cui esigenza è stata condivisa dalla Conferenza Stato-Città, per delineare le modalità operative ma anche per chiarire taluni passi del provvedimento. In particolare, potrà essere messo a punto l’aspetto delle singole componenti della spesa del personale che dovranno concorrere a formare l’aggregato finale, con gli eventuali richiami su quanto consolidato nel passato regime, e fondamentalmente, dovrà essere esplicitata la componente delle entrate con il suo riferimento al FCDE, in quanto esso viene ricondotto dal d. l. 34/2019 al bilancio di previsione, senza indicarne l’annualità, che viene, invece individuata dal decreto interministeriale, allo stanziato nel bilancio di previsione relativo all’ultima annualità considerata, sebbene per questa annualità il Comune disponga già del rendiconto (!). Appare, inoltre, evidente la non omogeneità dei valori del rendiconto rispetto a quelli del bilancio.
Oscar Gibillini – dottore commercialista e revisore contabile
[1] DECRETO-LEGGE 30 aprile 2019, n. 34 (G.U. n.100 del 30-4-2019), come modificato allertar. 1, comma 853 della legge 160/2019 (Legge di bilancio 2020).
[2] Il decreto dovrà essere pubblicato nella GU, per cui non va escluso un ulteriore rinvio che potrà essere deciso con nuova deliberazione della Conferenza Stato- Città.
[3] L’ANCI riporta una riduzione delle unità di personale nel decennio 2007-2017 di oltre il 20%.