IN POCHE PAROLE …
Non contrasta con il diritto euro unitario la reiterazione, nei mandati del sindaco successivi a quello del contratto originario, della durata dei contratti a tempo determinato dei dirigenti/responsabili e alte specializzazioni, ex art. 110 TUEL, in quanto la temporaneità dell’esigenza esclude l’abusività del termine e della proroga.
Cass., IV Sez. Lavoro, ordinanza 21 maggio 2025, n. 17866, Pres. A. Doronzo, Rel. D. Cavallari
L’art. 110 del d.lgs. n. 267 del 2000 disciplina, ai commi 1 e 2, due distinte tipologie di assunzione a tempo determinato di dirigenti/responsabili a alte specializzazioni:
- la prima, al comma 1, attiene a un posto di ruolo, ossia per una posizione che l’amministrazione ritiene strettamente necessaria per la conduzione degli ordinari servizi dell’ente, ovvero per funzioni stabili dell’ente;
- la seconda, al comma 2, è prevista al di fuori dell’ordinaria dotazione organica dell’ente e presuppone un’esigenza straordinaria di natura specialistica, settoriale, temporanea ed eccezionale, con esclusione del conferimento di funzioni ordinarie.
Il contratto stipulato in contrasto con le condizioni e presupposti stabiliti dall’art. 110, commi 1 e 2, citato è nullo. Esso dà luogo al diritto al risarcimento del danno subito, la cui esistenza ed entità deve essere provata dal lavoratore.
La durata oltre trentasei mesi dei contratti dei dirigenti/responsabili e alte specializzazioni, prevista dall’art. 110 d.lgs. n. 267/2000, non è in contrasto con l’ordinamento europeo e con il tenore letterale dell’art. 110 TUEL .
Possono essere stipulati nuovi contratti a tempo determinato per dirigenti/responsabili e alte specializzazioni nei mandati successivi a quello del contratto originario, in quanto la temporaneità dell’esigenza esclude l’abusività del termine e della proroga.
Il caso
Un lavoratore, assunto con contratto a tempo determinato per funzioni di responsabile dei servizi tecnici, più volte rinnovato per una durata complessiva di dodici anni, ha chiesto al Giudice ordinario di accertare l’illegittimità dei contratti stipulati e il risarcimento dei danni subiti.
Il Giudice di primo grado ha respinto il ricorso. La Corte d’Appello, alla quale il lavoratore si era rivolto, ha accolto il ricorso.
Il Comune ha proposto ricorso davanti alla Corte di Cassazione, la quale, con ordinanza, ha cassato la sentenza impugnata con rinvio alla Corte d’Appello competente.
La decisione
La Corte di Cassazione ha ritenuto, preliminarmente, di dovere far luce sulle due differenti tipologie di rapporti a tempo determinato per dirigenti o alte specializzazioni previste ai commi 1 e 2 dell’art. 110 TUEL.
L’ordinanza annotata ha, quindi, censurato la sentenza della Corte d’Appello per non aver accertato con chiarezza la natura dei contratti conclusi fra le parti, ossia la loro riconducibilità al modello dell’art. 110, comma 1 (in dotazione organica), o a quello dell’art. 110, comma 2 (fuori dotazione organica).
In altri termini, il Giudice di seconda istanza ha, secondo la Cassazione, erroneamente dato per scontato che i primi due contratti conclusi con l’ente locale concernessero un posto al di fuori della dotazione organica e che fossero illegittimi per violazione dei principi dettati dalla Direttiva 1999/70/CE, perché il lavoratore era stato assunto con ripetuti contratti a termine, via via diversamente qualificati, ma sempre per lo svolgimento delle medesime funzioni, per complessivi 12 anni; ha ritenuto illegittimi anche i contratti successivi al secondo, in virtù del carattere sostanzialmente unitario del rapporto di lavoro; ha affermato che le assunzioni erano illegittime in quanto non avvenute in presenza di esigenze gestionali straordinarie, atteso che le attività svolte concernevano “una funzione fondamentale nell’attività di amministrazione demandata ad un Comune”; e ha considerato i contratti di cui trattasi tutti riconducibili alla tipologia dell’art. 110, comma 2, TUEL., dichiarandone la loro illegittimità e riconoscendo il risarcimento del danno conseguente la reiterazione abusiva, con esonero dall’onere probatorio nella misura di cui all’art. 32, comma 5, legge n. 183 del 2010 (c.d. danno comunitario), in virtù di un pregiudizio presunto avente ad oggetto non la nullità del termine dei singoli contratti, ma la loro abusiva reiterazione.
La Suprema Corte ha, pertanto, ritenuto opportuno affrontare la problematica afferente alla durata dei contratti in esame.
In tale ambito è stato, innanzitutto, richiamato l’orientamento secondo il quale la disciplina statale prevista dall’art. 19 d.lgs. n. 165/2001, sebbene non del tutto sovrapponibile all’art. 110 d.lgs. n. 267/2000, integra quella degli enti locali.
Più precisamente è stato affermato che:
- la disciplina statale, con la predeterminazione della durata minima di tre anni dell’incarico, è volta ad evitare il conferimento di incarichi troppo brevi e a consentire al dirigente di esercitare il mandato per un tempo sufficiente a esprimere le sue capacità a conseguire i risultati per i quali l’incarico gli è stato affidato;
- la disciplina del TUEL, invece, ha la funzione di fornire al Sindaco uno strumento per affidare incarichi di rilievo, anche al di fuori di un rapporto di dipendenza stabile e oltre le dotazioni organiche, e di garantire la collaborazione del dirigente o dello specialista incaricato per tutto il periodo del mandato del Sindaco, fermo restando il rispetto del termine minimo nell’ipotesi di cessazione di tale mandato (Cass., Sez. L, n. 478 del 13 gennaio 2014);
- per gli incarichi, del tutto speciali, di cui all’art. 110 TUEL (sia primo, sia secondo comma), la possibilità di superamento dei 36 mesi è espressamente prevista sia dal comma 3 del medesimo articolo 110, sia dal d.lgs. n. 165/2001 ;
Il Giudice di legittimità ha sostenuto, quindi, la piena compatibilità con l’ordinamento europeo delle norme che prevedono il superamento del termine di 36 mesi per i contratti a tempo determinato di dirigenti e alte specializzazioni.
Ciò in quanto la clausola 5, punto 1, della Direttiva 1999/70/CE del Consiglio, relativa all’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato impone agli Stati membri, al fine di prevenire l’utilizzo abusivo di una successione di contratti di lavoro a tempo determinato, l’adozione di almeno una delle seguenti misure: (i) ragioni obiettive che giustificano il rinnovo di tali contratti o rapporti di lavoro; (ii) durata massima totale degli stessi contratti o rapporti di lavoro successivi; (iii) numero dei rinnovi di questi ultimi (sentenza del 26 novembre 2014, Mascolo e a., C-22/13, da C-61/13 a C63/13 e C-418/13, EU:C:2014:2401, punto 74 nonché giurisprudenza ivi citata).
Nell’ordinanza in commento è stato, pertanto, affermato che, nel caso concreto, la temporaneità dell’esigenza esclude l’abusività del termine e della proroga.
Inoltre, secondo il Giudice di legittimità, il preteso assoggettamento dei contratti ex art. 110 TUEL al limite dei 36 mesi contrasta con il tenore letterale della norma che fissa la durata massima in misura pari al mandato elettivo, nonché con i precedenti della stessa Suprema Corte n. 478 del 2014, che ha ritenuto applicabile il limite minimo triennale.
L’ordinanza annotata ha ritenuto illegittimo l’accoglimento della domanda risarcitoria del lavoratore ex art. 36 del d.lgs. n. 165 del 2001, sub specie di c.d. danno comunitario, in quanto fondata su una insussistente abusività della reiterazione dei contratti.
In coerenza con il predetto principio, la Corte Suprema ha riconosciuto che, alla stipula di un contratto ex art. 110 d.lgs. n. 267 del 2000 per la durata del mandato di un Sindaco può seguire, con riferimento al mandato successivo, la conclusione di un nuovo contratto, poiché tale eventualità non è vietata dall’art. 110, norma fondamentale in tema di durata dei rapporti in argomento.
Infine, la Corte di Cassazione ha censurato la valutazione di illegittimità dei contratti in esame compiuta dalla corte territoriale, in quanto quest’ultima ha omesso di verificare a quale tipologia appartenessero i contratti in questione, ovvero se questi fossero in dotazione o fuori dotazione organica.
Nel caso il Giudice di appello avesse reputato non adeguata la riconducibilità dei contratti al modello dell’art. 110, comma 2, ossia in difetto della natura specialistica, settoriale, temporanea ed eccezionale delle attività affidate, ma per la circostanza di avere ad oggetto funzioni ordinarie avrebbe dovuto, secondo la Cassazione, valutare l’opportunità di ricondurre i rapporti allo schema dell’art. 110, comma 1, TUEL.
Conclusioni
La Corte di Cassazione è ritornata sulla questione della durata dei rapporti a termine di dirigenti e alte specializzazioni, molto dibattuta nel corso degli anni, anche per effetto della successione di diverse disposizioni normative, sia specifiche per le autonomie locali, sia per il pubblico impiego in generale.
La decisione annotata ha fatto chiarezza, in particolare, sulla distinzione tra i rapporti di lavoro a tempo determinato di dirigenti/responsabili e alte specializzazioni stipulati ai sensi del comma 1 e quelli ascrivibili al coma 2 dell’art. 110 del d.lgs. n. 267/2000.
L’ordinanza ha delineato, in tale ambito, condizioni e presupposti per le due distinte tipologie di contratti. In particolare, la stipulazione di contratti a tempo determinato ai sensi del comma 1 dell’art. 110, ossia in dotazione organica, esige che le attività affidate siano riconducibili ad esigenze stabili e ordinarie dell’Amministrazione, tali da richiedere l’incardinamento del lavoratore nei ruoli dell’ente.
Di contro, il contratto concluso ai sensi del comma 2 dell’art. 110 citato, fuori dotazione organica, non comporta l’immedesimazione organica del lavoratore nell’ente.
Tale tipologia di rapporto si contraddistingue per la natura specialistica, settoriale, temporanea ed eccezionale delle attività affidate e non ha ad oggetto funzioni ordinarie dell’ente locale.
La recente decisione della Cassazione ha operato una utile ricostruzione, anche alla luce dell’ordinamento europeo, della durata dei rapporti a tempo determinato di dirigenti, responsabili dei servizi e alte specializzazioni negli enti locali.
E’ stato confermato l’orientamento già espresso dalla stessa Corte in merito alla durata minima triennale dei contratti dei dirigenti e alte specializzazioni, nonché è stata sancita la piena compatibilità dell’art. 110 del d.lgs n. 267/2000 con le direttive comunitarie.
Particolare interesse per gli operatori del diritto riveste il principio affermato dalla Corte in merito alla legittimità di concludere con lo stesso soggetto nuovi contratti a tempo determinato durante i mandati successivi a quello originario, ponendo fine a un lungo periodo di incertezza soprattutto riguardo ai contratti per figure di alte specializzazioni. Invero, a fronte di un’apertura espressa con parere della Funzione Pubblica del 12 ottobre 2012 all’ammissibilità di stipulare un altro rapporto di lavoro a termine con lo stesso soggetto all’esito di una nuova procedura, con azzeramento della durata del contratto precedente ai fini del computo del limite massimo di 36 mesi previsto dal d.lgs. n. 368/2001, si erano collocate pronunce di Giudici di merito di segno opposto.
La questione ha investito soprattutto le figure di alte specializzazioni, in quanto i contratti per funzioni dirigenziali già sfuggivano al limite dei 36 mesi, in virtù dell’espressa disposizione dell’art. 10 d.lgs. n. 368/2001 che dispone l’esclusione dal campo di applicazione del decreto stesso per i dirigenti.
La recente ordinanza della Suprema Corte ha posto fine all’incertezza interpretativa, in quanto ha ritenuto attratta, in forza della stessa formulazione dell’art. 110 d.lgs. n. 267/2000, la tipologia dei contratti per alte specializzazioni al regime giuridico previsto per i dirigenti o responsabili di servizi, sancendo la legittimità di contratti stipulati con lo stesso soggetto nei mandati successivi a quello del contratto originario.
dott. Antonello Accadia