Gli enti locali, per misurare e valutare la conformità dei propri procedimenti ai principi generali dell’attività amministrativa di cui all’articolo 1, della Legge n. 241 del 1990, possono utilizzare alcune delle tipologie di controllo interno previste dall’art. 147, del testo unico degli enti locali e, in particolare, il controllo di regolarità amministrativa per ciò che riguarda la verifica dei “principi di legalità” e il controllo di gestione per quanto attiene il riscontro dei principi di “buona amministrazione”.
Con lo strumento dei controlli interni, gli enti possono avere a disposizione dati e informazioni utili anche ai fini del piano preventivo “anticorruzione”, che il segretario comunale o provinciale deve predisporre, nella sua qualità di responsabile della prevenzione della corruzione (art.1, c. 8, L. n. 190 del 2012). Trattandosi di ambiti di attività valutati a rischio di corruzione, le autorizzazioni, le concessioni e le erogazioni di vantaggi economici comunque denominati, i rapporti fra amministrazione e i soggetti interessati a detti procedimenti, e il monitoraggio, in generale, del rispetto dei termini di conclusione dei procedimenti sono compresi, infatti, fra i contenuti obbligatori di questo piano.
1. I principi dell’attività amministrativa
Com’è noto, l’articolo 1, della Legge 7 agosto 1990, n. 241, contiene la catalogazione dei principi generali dell’attività amministrativa. I suddetti principi si possono raggruppare, ai fini di una più agevole lettura, in due insiemi: i principi di legalità e quelli di buona amministrazione. Fra due gruppi, però, non esiste una separazione netta, in quanto la legalità nella sua accezione ampia e non meramente formale, non può trascurare di considerare i canoni di buona amministrazione, tanto che ormai parte della dottrina parla sempre più di “legalità di risultato”, ossia di legalità strumentale al buon andamento dell’azione amministrativa. E i canoni di buona amministrazione, a loro volta, presuppongono un’azione amministrativa conforme ai fini determinati dalla legge
1.1. Il primo gruppo: il principio di legalità
I principi del primo gruppo fanno riferimento al “principio di legalità”, inteso in senso ampio, sia formale che sostanziale, ossia di “razionalità giuridica” e sono: legalità; imparzialità; trasparenza; pubblicità e divieto di aggravamento. Appartengono allo stesso gruppo i “principi comunitari”, espressamente richiamati dall’art. 1, della Legge n. 241, fra i quali, di particolare rilevanza: la parità di trattamento – non discriminazione; la proporzionalità; il legittimo affidamento e la prevenzione.
A questo gruppo sono riconducibili anche principi inseriti in altre norme della stessa Legge n. 241 e, in particolare, la certezza dei tempi dei procedimenti (art. 2 e 2-bis), l’obbligo generalizzato di motivazione (art. 3), la democrazia nel procedimento (artt. 4 – 11), la semplificazione del procedimento (art. 14 e ss e artt. 19 e 20) e il diritto di accesso (art. 22 e ss). Ed ancora, i principi affermati nella stessa Legge n. 241/1990 (art. 3-bis) e, soprattutto, nel Codice dell’amministrazione digitale in materia di diritti dei cittadini al dialogo con le tecnologie informatiche e in modalità multimediali nei rapporti con la pubblica amministrazione, e quello di trasparenza assoluta introdotto dall’art. 11, del D.Lgs. n. 150 del 2009, dall’art. 18 del Decreto Legge n. 83 del 2012 (amministrazione aperta) e confermato dal Decreto Legislativo “trasparenza” sul riordino degli obblighi di pubblicità delle pubbliche amministrazioni approvato in via definitiva dal Governo lo scorso 15 febbraio.
Da appuntare anche il principio sulla liberalizzazione delle attività economiche, programmato nei Decreti – Legge nn. 148 e 214 del 2011 e n. 5 del 2012, ma immediatamente operativo anche se privo dei previsti decreti attuativi (Corte costituzionale 13 – 22 febbraio 2013, n. 27 [1]).
1.2. Il secondo gruppo: il principio di buona amministrazione – Nel secondo gruppo dei principi generali dell’attività amministrativa, si collocano i principi “aziendalistici”, che trovano il loro fondamento nel principio di buona amministrazione di cui agli artt. 97 e 98 della Costituzione. Si tratta dei cosiddetti canoni di “razionalità economica”, finalizzati ad assicurare che l’azione amministrativa, nell’ambito della legalità, sia realizzata tempestivamente e con un rapporto positivo fra costi e benefici, e sia diretta al conseguimento dei risultati attesi dai cittadini, anche sotto l’aspetto qualitativo.
Fanno parte di questo secondo gruppo: l’efficacia e l’economicità dell’azione amministrativa. A questi due principi richiamati dall’art. 1, della Legge n. 241, occorre aggiungere l’efficienza, che misura il rapporto fra costi e benefici, fra risorse impiegate e risultati, e concorre, con l’efficacia, a determinare la valutazione sull’economicità o meno dell’attività svolta. In questo gruppo, possiamo annoverare anche alcuni dei principi richiamati nel primo insieme, e, in particolare, la tempestività e l’adeguatezza dell’azione amministrativa che, unitamente, all’economicità, migliorano la qualità dell’attività amministrativa.
2. I controlli interni sui principi di legalità e di buona amministrazione
Comuni e province possono monitorare il primo gruppo di principi con gli strumenti e la metodologia del controllo interno di “regolarità amministrativa”, previsto dagli articoli 147 e 147-bis del Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267, come novellati dal Decreto Legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, nella Legge 7 dicembre 2012, n. 213.
Come previsto dall’art. 147-bis, del Tuel, il controllo di regolarità è preventivo e successivo. Il primo si avvale dello strumento del parere tecnico e di regolarità contabile. Il controllo successivo di regolarità deve svolgersi obbligatoriamente, sotto la direzione e responsabilità del segretario comunale o provinciale, sulle determinazione di impegno di spesa, i contratti e gli altri atti amministrativi.
Questa verifica di conformità, da effettuare a posteriore, secondo una selezione casuale, investe, quindi, tutti gli atti amministrativi e, quindi, deve essere estesa anche ai procedimenti amministrativi ad istanza di parte o d’ufficio. Per quest’ultimi, il controllo deve essere finalizzato a verificare se il loro svolgimento è avvenuto nei termini di legge o di regolamento e in conformità agli altri parametri normativi generali della stessa Legge n. 241 e dell’eventuale normativa di settore. Questa tipologia di controllo interno deve essere effettuata secondo i principi generali di revisione aziendale e con la metodologia definita da ciascun ente nell’ambito della sua autonomia organizzativa. Le sue risultanze devono essere comunicate, periodicamente, dal segretario comunale o provinciale ai responsabili dei servizi, ai revisori dei conti e agli organi di valutazione dei risultati dei dipendenti, come elementi utili per la valutazione dei risultati, e al consiglio comunale (Giuseppe Panassidi, Come organizzare il controllo di regolarità amministrativa negli enti locali [2]).
Il grado di rispetto dei principi aziendalistici può essere verificato, invece, nell’ambito del controllo di gestione, di cui all’art. 147, comma 2, lett. a), del Decreto Legislativo n. 267 del 2000, come novellato dall’art. 3, lett. d), del D.L. n. 174 del 2012.
Attraverso il controllo di gestione, gli enti locali possono verificare l’efficacia, l’efficienza dell’azione amministrativa ed adottare gli opportuni interventi correttivi per ottimizzare il rapporto fra obiettivi e risultati (efficacia) e fra risorse impiegate e risultati (efficienza).
3. Conclusioni
In sintesi, i principi generali dell’attività amministrativa sono la legalità, l’imparzialità, la trasparenza, la pubblicità, i principi dell’ordinamento comunitario, l’efficacia e l’economicità, il divieto di aggravamento del procedimento, l’obbligo generalizzato di motivazione dei provvedimenti, la partecipazione dell’interessato, al procedimento, la certezza dei tempi di conclusione dei procedimenti, la loro semplificazione con il ricorso agli istituti della conferenza dei servizi, la segnalazione d’inizio di attività, il silenzio assenso, la liberalizzazione delle attività economiche e il diritto – dovere all’uso delle tecnologie informatiche nei rapporti fra privati e pubblica amministrazione.
Queste garanzie del cittadino nei riguardi dell’azione amministrativa attengono ai livelli essenziali delle prestazioni, da assicurare, per previsione costituzionale, in modo uniforme su tutto il territorio nazionale con livelli non inferiori a quelli previsti dalla legge n. 241.
Gli enti locali possono procedere a misurare e valutare il loro grado di rispetto per i procedimenti di competenza con il sistema dei controlli interni ex art. 147 del testo unico degli enti locali e, in particolare, con il controllo di regolarità amministrativa, per quanto attiene ai principi di legalità, e con il controllo di gestione per ciò che riguarda l’efficacia, l’efficienza e l’economicità.