IN POCHE PAROLE …
L’accesso civico generalizzato non è sottoposto all’obbligo di motivazione né ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente.
L’oggetto dell’istanza deve essere chiaramente identificabile, con l’indicazione puntuale dei dati, informazioni o documenti richiesti.
Non configura alcun rischio di compromissione degli interessi economici e commerciali dell’operatore economico controinteressato, l’ostensione del contratto concluso né dalla SCIA sanitaria con le condizioni igienico-sanitarie osservate dall’impresa nell’esercizio dell’attività oggetto dell’appalto.
TAR Sicilia, Palermo, Sez. IV 20 marzo 2025 n. 627
Il Caso
Un operatore economico, invitato da un Istituto scolastico a partecipare ad una procedura negoziata per l’affidamento del servizio di mensa scolastica, ricorre avverso il rigetto dell’istanza di accesso civico generalizzato ex art. 5, comma 2, del d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33, per estrarre copia di documenti di gara presentati dalla ditta aggiudicataria, alcuni dei quali individuati in modo puntale (contratto e SCIA sanitaria) altri in modo generico (documentazione relativa alla procedura di affidamento).
Parte ricorrente eccepisce che l’istituto scolastico ha respinto l’istanza di accesso con il diniego opposto dalla ditta controinteressata e con l’insussistenza di alcun interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata ai documenti ai quali è richiesto l’accesso. Lamenta, in particolare, che la sua istanza avrebbe potuto essere accolta anche con riferimento al diritto di accesso documentale di cui alla legge 7 agosto 1999, n. 241; contesta “l’ acritico ed immotivato riferimento a non esplicitate ragioni di opposizione all’accesso manifestate dalla ditta aggiudicataria”.
Il ricorso è proposto contro il Ministero dell’Istruzione e del merito (M.I.M), Ufficio Scolastico Regionale, e l’Istituto scolastico.
La sentenza
In via preliminare, il Tar siciliano accoglie l’eccezione di difetto di legittimazione passiva del M.I.M, sollevata dalla difesa erariale, richiamando le ragioni contenute in un precedente orientamento del giudice amministrativo (TAR Bari sent. n. 341/1999): “Nell’ipotesi di rifiuto di accesso a documenti formati e, in atto, detenuti da istituto tecnico statale va dichiarato il difetto di legittimazione passiva del Ministero della pubblica istruzione – convenuto in giudizio – sotto il duplice e concorrente profilo della: a) autonomia giuridica degli istituti tecnici, dotati “ex lege”, di propria personalità in ordine alla quale l’amministrazione centrale esercita solo poteri di vigilanza e di controllo; b) speciale disciplina di cui all’art. 25 l. 7 agosto 1990 n. 241 che individua, quali legittimi destinatari di istanza ostensiva, le amministrazioni che abbiano formato il documento e, comunque, stabilmente lo detengano” .
Nel merito, il TAR accoglie parzialmente il ricorso e ordina all’Istituto scolastico di consentire alla società ricorrente l’accesso ai soli atti indicati in sentenza, entro il termine di giorni 30 dalla
Il Collegio fonda la sua decisione sui seguenti motivi.
Innanzitutto, ricorda come la legge non richieda che l’esercizio del diritto di accesso civico generalizzato sia “sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente , né postula l’esternazione di alcuna specifica motivazione che sorregga l’istanza”. In conseguenza, valuta il diniego opposto dall’Istituto illegittimo nella parte in cui fonda il rigetto sulla mancata dimostrazione di un interesse diretto, concreto e attuale da parte del soggetto richiedente, ritenendo erroneamente necessaria tale condizione.
Tuttavia, sebbene non sia richiesta una motivazione a supporto dell’accesso, per il TAR l’oggetto dell’istanza deve essere chiaramente identificabile, con l’indicazione puntuale dei dati, informazioni o documenti richiesti, come previsto dall’art. 5, comma 3, del d.lgs. 33/2013.
Ne consegue, secondo il TAR che la richiesta della documentazione – descritta in modo eccessivamente generico – relativamente alla procedura di affidamento, alle interlocuzioni intercorse tra l’Istituto, il Consiglio di Istituto e la ditta aggiudicataria e a ogni atto connesso e conseguenziale al procedimento di gara (punti 1, 3 e 4 dell’istanza), non consente una corretta identificazione dei documenti e finisce per configurarsi come una richiesta esplorativa diretta a scoprire di quali informazioni l’amministrazione dispone, cioè un abuso del diritto di accesso. Tale approccio, confermato dalla giurisprudenza (Tar Toscana sent. 25.9.2019, n. 1295), autorizza l’ente a negare l’accesso per tali specifici documenti. Di contro, la richiesta del contratto stipulato con l’aggiudicataria e della Scia sanitaria, sufficientemente dettagliata, rientra nell’ambito della conoscibilità, non potendo essere ricondotta a nessuna delle eccezioni previste dall’art. 5-bis, comma 2, del D.Lgs. 33/2013.
Nella specie, non appare configurabile, sostiene il Tar, alcun rischio di compromissione degli interessi economici e commerciali dell’operatore economico controinteressato, derivante dalla conoscenza del contratto, peraltro non soggetto a obbligo di pubblicazione, né dalla SCIA sanitaria, la quale si limita a descrivere le condizioni igienico-sanitarie osservate dall’impresa nell’esercizio dell’attività. Pertanto, in relazione a tali documenti, l’accesso deve essere consentito.
Conclusioni
La sentenza annotata è condivisibile là dove esclude, con motivazione ineccepibile, la legittimazione passiva del M.I.M, stante, da un lato, la personalità giuridica e l’autonomia delle istituzioni scolastiche e, dall’altro, il chiaro disposto dell’art. 25, comma 2, della legge 241 del 1990, secondo cui “ La richiesta di accesso … deve essere rivolta all’amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente”. Nel caso in esame, nessun dubbio sussisteva circa l’emissione dei documenti da parte dell’Istituto scolastico.
La decisione è, del pari, inconfutabile nella parte in cui ricorda che l’istanza di accesso civico generalizzato, per la sua natura e finalità, non necessita che sia motivata in ordine allo specifico interesse conoscitivo che muove il richiedente e neppure che provenga da un soggetto dotato di speciale qualificazione rispetto alla conoscenza degli atti. Secondo l’orientamento granitico del giudice amministrativo, l’accesso civico generalizzato comporta il diritto alla conoscenza di chiunque e ha lo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico (fra le molte, Cons. St. sez. V, 03.2.2023, n. 1195). Nella fattispecie, l’Istituto scolastico, con la motivazione della carenza d’interesse della ditta istante, non ha interpretato e qualificato correttamente l’istanza secondo i principi di buona fede e di conservazione degli atti giuridici.
Sul punto, giova ricordare, fra l’altro, la Circolare della Funzione Pubblica 2/2017, dove, fra l’altro, si legge che: “Nei sistemi FOIA, il diritto di accesso va applicato tenendo conto della tutela preferenziale dell’interesse a conoscere. Pertanto, nei casi di dubbio circa l’applicabilità di una eccezione, le amministrazioni dovrebbero dare prevalenza all’interesse conoscitivo che la richiesta mira a soddisfare (v. anche Linee guida A.N.AC., § 2.1.). In base a questo principio, dato che l’istituto dell’accesso generalizzato assicura una più ampia tutela all’interesse conoscitivo, qualora non sia specificato un diverso titolo giuridico della domanda (ad es. procedimentale, ambientale, ecc.), la stessa dovrà essere trattata dall’amministrazione come richiesta di accesso generalizzato”. (punto 2.2 lett i) circolare).
La pronuncia è da condividere anche nella parte in cui censura l’operato dell’Istituto scolastico per non avere verificato, prima di respingere in toto l’istanza di accesso, la possibilità di un accoglimento parziale della richiesta.
Di contro, la sentenza, a parere di chi scrive, è criticabile là dove, sulla base di un’interpretazione molto rigorosa del comma 3 dell’art. 5, del d.lgs.33 , configura eccessivamente generica anche la richiesta documentazione relativa alla procedura di affidamento, essendo in questo caso gli atti, seppure non specificatamente identificati, di certo, facilmente identificabili da parte della stazione appaltante.
Giuseppe Panassidi, avvocato