IN POCHE PAROLE…
La capacità di predisporsi all’ascolto e al servizio del cittadino presuppone scelte organizzative precise, con definizione di ruoli e interazione di settore.
L’organizzazione amministrativa: vincoli e fattori di criticità
Nell’assetto istituzionale italiano, l’organizzazione amministrativa è caratterizzata da una elevata complessità[i], data la contemporanea sussistenza di diversi modelli organizzativi (ministeriale, ente pubblico, autorità indipendente, soggetto privato controllato), in virtù del principio di pluralismo istituzionale.
La disciplina dell’organizzazione amministrativa è, in primis, oggetto di attenzione costituzionale: l’art. 97, comma 2, Cost. recita “I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione”. Viene introdotta una riserva di legge relativa, dal momento che l’art. 17, comma 1, lett. d) della L. 400/1988 disciplina i regolamenti di organizzazione, adottati per “l’organizzazione e il funzionamento delle amministrazioni pubbliche, secondo le disposizioni di legge”. In relazione agli enti locali, l’art. 88 del D.Lgs. 267/2000 precisa che l’ordinamento generale degli uffici e dei servizi è disciplinato con propri regolamenti, in conformità allo statuto, in base a criteri di autonomia, funzionalità ed economicità di gestione e secondo principi di professionalità e responsabilità[ii].
Esiste un’innegabile relazione strumentale tra efficacia dell’azione pubblica e struttura organizzativa del Comune[iii]. Non esiste, però, una organizzazione perfetta per tutti i soggetti pubblici: la capacità dell’ente comunale di svolgere un’efficace azione pubblica è direttamente proporzionale alla adeguatezza del suo impianto organizzativo[iv], in considerazione del contesto e delle variabili endogene ed esogene che influenzano l’agire di ciascun ente locale, nella sua individualità.
Le tappe del processo normativo che hanno condotto all’attuale e variegato panorama delle organizzazioni amministrative in Italia tratteggia due problematiche di fondo riguardanti:
a) l’articolazione organizzativa, intesa come dislocazione di compiti e responsabilità tra organi e uffici, e
b) i sistemi operativi, ossia quei meccanismi di assegnazione, gestione e rendicontazione di obiettivi e risorse agli organi della struttura, sottoposti a loro volta alle problematiche di reclutamento, di retribuzione e di possibilità di carriera[v].
Così, le coordinate di funzionamento dell’organizzazione amministrativa hanno costituito, nel tempo, una delle prime esperienze applicative del diritto privato in branche dell’ordinamento storicamente rimesse alla disciplina pubblicistica. La regolazione dei rapporti di lavoro individuale e l’accesso alle tutele sindacali avviene nel rispetto delle norme del Codice Civile (artt.2094 e ss ), dei Contratti Collettivi Nazionali di lavoro[vi] e delle fonti secondarie.
La scelta di privatizzare[vii] il pubblico impiego è stata una delle risposte elaborate per superare una serie di vincoli che caratterizzano la pubblica amministrazione, così sintetizzabili:
- l’appartenenza ad una struttura organizzativa ben più ampia, su una distribuzione di competenze multilivello;
- la pre-definizione legale per la salvaguardia dell’interesse pubblico;
- la continuativa interazione tra gli organi politici e gli organi gestionali;
- l’ambiente esterno e l’impatto delle decisioni pubbliche.
Accanto ai vincoli per operano sulla caratterizzazione pubblica dell’ente, agiscono anche una serie di variabili interne all’organizzazione medesima, che impattano in un processo circolare di condizionamento reciproco con l’ambiente circostante:
Ne consegue che ogni decisione di progettazione organizzativa dovrebbe premettere una attenta analisi delle variabili interne, relative a:
– Dimensione dell’ente, intesa in un duplice senso:
- ampiezza interna data dal numero del personale impiegato e delle professionalità presenti;
- insieme dei destinatari dell’azione amministrativa dell’ente, che circoscrivono la capillarità territoriale del livello di governo agente.
L’elemento dimensionale è inoltre influenzato dalla mission perseguita dall’ente[viii]. Nel panorama italiano si distinguono enti con unicità di mission, come le aziende sanitarie e i ministeri, ed enti multiprodotto, come le regioni e gli enti locali, i cui raggi di intervento sul territorio sono plurimi, attivandosi su diversificati bisogni collettivi: l’ambiente, la scuola, la viabilità, la cultura e il tempo libero, l’edilizia e l’urbanistica;
– Cultura, anch’essa da ricostruire secondo un duplice significato:
- la cultura del lavoro, del valore dell’interesse pubblico, della centralità del cittadino fra coloro che operano professionalmente nell’ambito dell’ente;
- la cultura del sentire comune, del come la comunità di riferimento percepisce, accoglie o rigetta le iniziative dell’ente, la propensione al dialogo e la presenza di un pensiero critico;
– Strategia, generalmente intesa come la capacità di reagire in maniera flessibile ai cambiamenti e agli adattamenti ambientali ed esterni. La strategia si esprime attraverso una sequenza processuale, data dalla identificazione di obiettivi a lungo termine e dalla ricerca delle azioni più efficaci, volte alla realizzazione progressiva degli obiettivi. Si delinea un percorso avente una direzione chiara nel presente e nel futuro che, orientando i cicli decisionali dell’ente, elimina o riduce il deficit di esiti valutativi e operativi frammentari e incoerenti. Contestualizzando la strategia in ambito pubblicistico, essa dovrebbe tendere alla massimizzazione del benessere collettivo, considerando la sussistenza di vincoli sociali, politici ed economici.
– Tecnologia, perché anche lo stato di tecnologizzazione e di digitalizzazione[ix] dell’ente incide innegabilmente sulle modalità di lavoro e sulla esteriorizzazione dei servizi al pubblico, richiedendo un impegno di aggiornamento e una propensione al nuovo che, in passato, non era presente nelle dinamiche interne della pubblica amministrazione e nelle relazioni tra questa e i propri cittadini.
Tecnologia e strategia sono due variabili doppiamente connesse, nel senso che lo sviluppo della prima si programma secondo linee strategiche di medio-lungo periodo[x]. Nelle realtà comunali, si pensi ai progetti di efficientamento energetico ovvero all’implementazione dei servizi digitali. Entrambi i progetti menzionati necessitano di una attenta fase di pianificazione, che ricomprende l’obiettivo finale e l’allocazione delle risorse economiche necessarie. La realizzazione delle stesse, in corso d’opera, determina dei cambiamenti nelle abitudini comportamentali dei cittadini nell’uso delle APP o nell’accesso telematico alle informazioni e ai servizi comunali. Il concorso dei fattori citati comporta la maggiore complessità che assumono le decisioni di organizzazione. Ormai da tempo, non si tratta più della mera applicazione di norme, secondo un modello burocratico e gerarchizzato. Le scelte dell’ente contemporaneo si basano su diversi piani fattuali di analisi e valutazione, singolarmente riferibili a:
- la situazione organizzativa nella quale si interseca il raggio d’azione;
- i criteri di progettazione organizzativa applicabili;
- la gestione del cambiamento interno, nelle dinamiche lavorative, ed esterno, nelle interazioni con l’utenza cittadina, con ciò, riflettendo le linee politiche e strategiche perseguite, in concreto, dall’ente locale.
Continua a leggere l’intero articolo della dott.ssa Lucia Firino
[i] Garofoli R., Compendio di diritto amministrativo, Galatina (LE), 2025
[ii] L’art. 91 del D.Lgs. 267/2000 introduce ulteriori principi organizzativi, quali la funzionalità e la ottimizzazione delle risorse per il migliore funzionamento dei servizi compatibilmente con le disponibilità finanziarie e di bilancio. Romano A.V., Testo unico degli Enti Locali commentato, Torino, 2025
[iii] De Angelis G. (a cura di), Compendio di diritto degli enti locali, Casoria (NA), 2023
[iv] In tal senso depone anche l’art. 92 del D. Lgs. 267/2000 quando prevede che nei comuni interessati da mutamenti demografici stagionali in relazione a flussi turistici o a particolari manifestazioni anche a carattere periodico, al fine di assicurare il mantenimento di adeguati livelli quantitativi e qualitativi dei servizi pubblici, il regolamento può prevedere particolari modalità di selezione per l’assunzione del personale a tempo determinato per esigenze temporanee o stagionali, secondo criteri di rapidità e trasparenza ed escludendo ogni forma di discriminazione.
[v] Bisio L. – Centrone D., Manuale di programmazione, contabilità e controlli negli Enti Locali, Galatina (LE), 2023
[vi] L’art. 89, comma 2, del D.Lgs. 267/2000 precisa che la potestà regolamentare degli enti locali si esercita, tenendo conto di quanto demandato alla contrattazione collettiva nazionale, nelle seguenti materie: a) responsabilità giuridiche attinenti ai singoli operatori nell’espletamento delle procedure amministrative; b) organi, uffici, modi di conferimento della titolarità dei medesimi; c) principi fondamentali di organizzazione degli uffici; d) procedimenti di selezione per l’accesso al lavoro e di avviamento al lavoro; e) ruoli, dotazioni organiche e loro consistenza complessiva; f) garanzia della libertà di insegnamento ed autonomia professionale nello svolgimento dell’attività didattica, scientifica e di ricerca; g) disciplina della responsabilità e delle incompatibilità tra impiego nelle pubbliche amministrazioni ed altre attività e casi di divieto di cumulo di impieghi e incarichi pubblici.
[vii] Mulazzani M., Il percorso di aziendalizzazione degli enti locali attraverso le principali leggi di riforma dal 1990, in https://www.dsg.univr.it/documenti/Documento/allegati/allegati874305.pdf, consultato il 19.04.2025
[viii] Dipartimento della funzione pubblica, La struttura di coordinamento è un modello in progressiva espansione, in http://qualitapa.gov.it/sitoarcheologico/relazioni-con-i-cittadini/conoscere-processi-di-lavoro/coordinamento-delle-funzioni-di-comunicazione/poligoni-irregolari/la-struttura-di-coordinamento-e-un-modello-in-progressiva-espansione/, pubblicato il 10 maggio 2013
[ix] Vecchi G., Agilità organizzativa e management delle politiche di digitalizzazione, in https://www.forumpa.it/riforma-pa/agilita-organizzativa-e-management-delle-politiche-di-digitalizzazione/, pubblicato il 2 maggio 2024
[x] Per approfondire, AGID- Agenzia per l’Italia digitale, Piano triennale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione Edizione 2024-2026, consultabile in https://www.agid.gov.it/sites/agid/files/2024-06/piano_triennale_per_linformatica_nella_pa_2024-2026.pd.f