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Trasparenza, dal 2020 nuove regole e sanzioni12 min read

Valutazione negativa della responsabilità dirigenziale e sanzioni più gravi per la violazione degli obblighi di pubblicità. Nuovi obblighi di pubblicità in materia di concorsi e graduatorie. Sospensione del sistema sanzionatorio per violazioni degli obblighi di pubblicazione relativi ai dati dei dirigenti e rinvio ad un regolamento per disciplinare il sistema delle informazioni sui titolari di incarichi dirigenziali ed adeguarlo alla sentenza costituzionale del 2019.

Sono queste le  novità in materia di obblighi di pubblicità, introdotte, in parte, dalla legge di bilancio 2020 del 27 dicembre 2019, e, in parte, dal decreto legge “milleproroghe” del 30 dicembre 2019.

Legge di bilancio 2020 – La legge n. 160 del 27 dicembre 2019 [1] introduce due gruppi di modificazioni al D.Lgs. n. 33 del 2013.  [2]Uno, di scarso rilievo, riguarda le pubblicazioni in materia di concorsi pubblici nella sezione  “Amministrazione trasparente” (commi 145 e 146) del sito istituzionale; l’altro, di maggiore impatto, incide sul sistema di responsabilità dirigenziale e il regime sanzionatorio per violazioni degli obblighi di pubblicazione (comma 163).

Pubblicità dei concorsi – Il comma 145 della L. 160 modifica, in particolare, l’art. 19 del D.Lgs. n. 33 sul sistema di pubblicità dei pubblici concorsi per il reclutamento del personale, e, al comma 146, aggiunge un ulteriore obbligo di comunicazione alla Funzione pubblica. Dal 1° gennaio 2020, in base alla modifica dell’art. 19 del D.Lgs. n. 33,  le amministrazioni devono pubblicare nell’apposita sottosezione “Bandi di concorso” della Sezione “Amministrazione trasparente” del loro sito istituzionale, non solo, come già avveniva, i bandi di concorso per il reclutamento, a qualsiasi titolo, di personale e i criteri di valutazione della commissione di concorso, ma anche tutte le tracce delle prove di esame (e non solo quelle scritte) e le graduatorie finali (ovviamente dei vincitori) aggiornate con l’eventuale scorrimento degli idonei non vincitori.

Com’è noto, le prove d’esame possono essere scritte, pratiche ed orali. Fino al 2019 dovevano essere pubblicate le sole tracce delle prove scritte, dal 2020 le tracce delle prove scritte e di quelle pratiche. Nonostante la norma non lo precisi, dovrebbero restare fuori dall’obbligo le prove orali, che si svolgono senza la predisposizione di tracce, a meno che non si ritenga di estendere il significato di “tracce” all’elenco delle domande fra le quali sorteggiare quelle formulate dalla commissione ad ogni candidato.

È stato abolito, invece, l’obbligo di pubblicazione dell’elenco aggiornato dei bandi in corso, effettivamente poco utile, ed è stato sostituito con l’obbligo di pubblicazione delle graduatorie finali (ovviamente dei vincitori) aggiornate con l’eventuale scorrimento degli idonei non vincitori.

E’ opportuno evidenziare che nel caso in cui l’amministrazione non procede a reclutare personale (ad esempio un comune che ha trasferito la funzione all’unione dei comuni di cui fa parte) deve annotare nella sezione “Bandi di concorso” che “le pubblicazioni previste per la sezione non riguardano questa pubblica amministrazione in quanto il reclutamento del personale è effettuato da … (oppure avviene esclusivamente mediante …)”.

Nulla cambia per la pubblicità legale. Gli enti locali continueranno, quindi, a pubblicare nei loro albi on line i bandi dei concorsi e le relative graduatorie finali. Ogni bando, inoltre, quantomeno per estratto, dovrà essere pubblicato in Gazzetta Ufficiale (Cons. St. sentenza n. 25-01-2016, n. 227), nonché con le altre eventuali modalità previste per lo specifico concorso nella determinazione di indizione del concorso. Le amministrazioni statali proseguiranno ad applicare le disposizioni del DPR 9 maggio 1994, n. 487 [3].

Responsabilità e sistema sanzionatorioIl comma 163 della L. 160 incide sulla responsabilità dirigenziale e aggrava il regime delle sanzioni per gli inadempimenti relativi agli obblighi di pubblicazione di cui al decreto n. 33. Inoltre, assegna all’ANAC la competenza in materia di irrogazione di tutte le sanzioni per gli inadempimenti considerati dall’art. 47 dello stesso decreto n. 33.

In particolare, le modifiche riguardano le seguenti disposizioni del decreto sul diritto di accesso e gli obblighi di pubblicità:

  • l’articolo 46, sulla responsabilità dirigenziale derivante dalla violazione delle disposizioni in materia di obblighi di pubblicazione e di accesso civico;
  • l’articolo 47, sulle sanzioni per la violazione di obblighi di pubblicazione imposti dal decreto n. 33 del 2013 per i dati e informazioni relativi a: (i) pagamenti, ex art. 4-bis, comma 2; (ii) titolari di incarichi politici, di amministrazione, di direzione o di governo e di incarichi dirigenziali, ex art. 14; (iii) enti pubblici vigilati, enti di diritto privato in controllo pubblico e partecipazioni in società di diritto privato, ex art. 22.

Con la novella dell’art. 46 del decreto n. 33, il legislatore stabilisce che l’inadempimento agli obblighi di pubblicazione e il rifiuto, il differimento e la limitazione dell’accesso civico, al di fuori delle ipotesi previste dallo stesso D.Lgs. n. 33 al comma 5-bis, costituiscono elemento di valutazione negativa della responsabilità dirigenziale, cui deve essere applicata la sanzione prevista dall’art. 47, co 1 bis, dello stesso decreto n. 33.

Non è chiaro però se il rinvio all’art. 47 comma 1bis riguardi ambedue le sanzioni pecuniarie previste dalla disposizione (da 500 a 10mila euro e dal 30 al 60% del trattamento accessorio), come sembrerebbe da una lettura formale della disposizione, oppure solo quella della decurtazione del trattamento accessorio, come sarebbe più ragionevole e coerente con la stessa natura della responsabilità dirigenziale. Sarebbe necessario un chiarimento su questo aspetto.

Le altre responsabilità – Gli inadempimenti relativi agli obblighi di pubblicità e all’accesso civico continueranno a costituire  eventuale causa di responsabilità per danno all’immagine dell’amministrazione, oltre a essere valutati ai fini della corresponsione della retribuzione di risultato e del trattamento accessorio collegato alla performance individuale dei responsabili nella misura di riduzione percentuale prima ricordata.

Mancata pubblicazione di dati specifici – Viene differenziato il sistema sanzionatorio per la mancata pubblicazione dei dati relativi agli emolumenti complessivi percepiti a carico della finanza pubblica. Mentre per il dirigente responsabile della mancata comunicazione dei dati è prevista la sanzione pecuniaria da cinquecento a diecimila euro, per il responsabile della mancata pubblicazione la sanzione consiste nella decurtazione, dal 30 al 60 per cento, dell’indennità di risultato o dell’indennità accessoria. Resta l’obbligo della pubblicità sul sito internet dell’amministrazione dell’esito del procedimento sanzionatorio.

La stessa sanzione della decurtazione dal 30 al 60 per cento dell’indennità di risultato o dell’indennità accessoria è prevista per il responsabile della mancata pubblicazione da parte della singola pubblica amministrazione dei dati sui propri pagamenti, da effettuare in una parte chiaramente identificabile della sezione “Amministrazione trasparente” in modo da renderli consultabili in relazione alla tipologia di spesa sostenuta nell’ambito temporale di riferimento e ai beneficiari, come previsto dall’art. 4, comma 2, del decreto n. 33.

La medesima sanzione della decurtazione dell’indennità di risultato o accessoria è stata introdotta dal novellato comma 2 dell’art. 47 Dlgs n. 33, in caso di violazione degli obblighi di pubblicazione dei dati di cui all’articolo 22, comma 2 del decreto n. 33, cioè dei dati relativi alla ragione sociale degli enti vigilati, alla misura dell’eventuale partecipazione dell’amministrazione, alla durata dell’impegno, all’onere complessivo a qualsiasi titolo gravante per l’anno sul bilancio dell’amministrazione, al numero dei rappresentanti dell’amministrazione negli organi di governo, al trattamento economico complessivo a ciascuno di essi spettante, ai risultati di bilancio degli ultimi tre esercizi finanziari, agli incarichi di amministratore dell’ente e ai relativi trattamenti economici complessivi.

È da sottolineare che, con la soppressione del primo periodo del comma 2 dell’art. 47, che prevedeva la sanzione da cinquecento a dieci mila euro, e il mantenimento dell’ultimo periodo della stessa disposizione, secondo cui “La stessa sanzione si applica agli amministratori societari che non comunicano ai soci pubblici il proprio incarico ed il relativo compenso entro trenta giorni dal conferimento ovvero, per le indennità di risultato, entro trenta giorni dal percepimento”, la sanzione finisce con riferirsi alla decurtazione della retribuzione di risultato o accessoria, con la conseguenza che resteranno esclusi gli amministratori societari inadempienti che non percepiscono tale forma di retribuzione. È auspicabile una riscrittura del testo del comma 2 dell’art. 47 del decreto 33 in sede di conversione del decreto – legge n. 162.

Le nuove fattispecie di imputabilità- Ancor una volta il legislatore ha ritenuto di ampliare l’ambito oggettivo di applicazione della responsabilità dirigenziale definendo nuove fattispecie di imputabilità. E’ noto che questa tipologia di responsabilità è nata per colpire una condotta complessiva ritenuta non soddisfacente per il raggiungimento degli obiettivi predefiniti dall’organo di indirizzo politico e, dunque, come corollario della dinamica dei rapporti fra politica e amministrazione, modificati dall’introduzione nel nostro ordinamento del principio di distinzione dei ruoli e della responsabilità fra vertice politico e vertice burocratico. Dal 2009, con l’inserimento nell’art. 21 del D.Lgs. n. 165 del comma 1bis da parte del D.Lgs n. 150 di quell’anno e poi con successivi interventi legislativi, la responsabilità dirigenziale è stata sempre più utilizzata dal legislatore, al pari di altre tipologie di responsabilità, per colpire con la decurtazione della retribuzione di risultato singoli inadempienti o condotte illegittime compiuti con dolo o colpa (cfr. Daniele David, Le nuove fattispecie di responsabilità dirigenziale, ovvero come il legislatore abbia rivoluzionato (o forse trasformato) l’istituto ex art. 21 d.lgs. 165/2001, in Amministrazione In cammino, rivista on line).

Anche nelle fattispecie in esame la valutazione negativa della responsabilità dirigenziale non incide sulla carriera del dirigente e neppure sul suo rapporto “fiduciario” con l’organo politico che lo nomina, ossia non mette in pericolo la conferma nell’incarico, ma è sanzionata con una pena pecuniaria consistente appunto nella decurtazione della retribuzione di risultato.

Si ritiene che anche in questo caso l’applicazione della sanzione della decurtazione della retribuzione di risultato debba avvenire con il sistema indicato dal comma 1bis del d.lgs. n. 165, ossia a seguito di un apposito procedimento che preveda l’intervento consultivo dell’apposito Comitato dei garanti, e che debba essere applicata in misura proporzionale alla gravità degli adempimenti contestati, ferma restando la possibilità per il dirigente, come previsto dall’art. 47, di fornire la prova che l’inadempimento addebitatogli non è dipeso da causa a lui imputabile.

Il potere sanzionatorio dell’ANAC – L’ultima modifica riguarda il comma 3 dell’articolo 47 del decreto n. 33, che rende generale la competenza dell’A.N.AC. per l’ irrogazione delle sanzioni relative a tutti gli inadempimenti previsti dallo stesso articolo (:mancata comunicazione o pubblicazione degli emolumenti dirigenziali complessivi percepiti a carico della finanza pubblica; mancata pubblicazione dei dati sui propri pagamenti; mancata pubblicazione per gli enti vigilati dalle pubbliche amministrazioni).

La modifica, in effetti, normativizza l’interpretazione estensiva già fornita in sede applicativa dalla stessa A.N.AC. con il regolamento 16 novembre 2016 in materia di esercizio del potere sanzionatorio, con il quale l’Autorità già aveva interpretato la disposizione di cui al comma 3 dell’art. 47 in maniera coerente con le altre disposizioni di cui allo stesso articolo, anche per garantire omogeneità di trattamento nell’esercizio del potere sanzionatorio in materia di violazione degli obblighi di trasparenza.

In sintesi, l’A.N.AC è ora competente, per previsione normativa, a irrogare le sanzioni di cui ai commi 1, 1-bis e 2 dell’art. 47 del decreto n. 33 (e non solo quelle di cui al comma 1 della stessa disposizione), e, si aggiunge, per il richiamo allo stesso art. 47 del decreto n. 33 anche quelle previste dall’art. 19 del D.Lgs. 19 agosto 2016, n. 175 sulle società a partecipazione pubblica.

Decreto Milleproroghe – L’art. 1, comma 7, del decreto -legge 30 dicembre 2019, n. 162 [4] sospende l’applicazione delle sanzioni (rafforzate dalla legge di bilancio del 27 dicembre 2019) per gli inadempimenti relative alle pubblicazione dei dati relativi ai titolari di incarichi dirigenziali di cui all’art. 14 del decreto n. 33 e affida ad un apposito decreto il compito di adeguare la normativa alla sentenza della Corte costituzionale n. 20 del 2019.

Sospensione sistema sanzionatorio– La sospensione del sistema sanzionatorio riguarda solo le pubblicazioni relative ai dirigenti (art. 14, comma 1-bis) e, come sopra anticipato, è giustificata con la necessità di adottare i provvedimenti di adeguamento alla sentenza della Corte costituzionale 23 gennaio 2019, n. 20.

Come si ricorda, il Giudice delle leggi, con la sentenza n. 20/2019 [5], ha dichiarato incostituzionale, per violazione del principio di ragionevolezza ed eguaglianza, l’art. 14, comma 1-bis del decreto n. 33 nella parte in cui prevede che le pubbliche amministrazioni devono pubblicare i dati sulle dichiarazioni reddituali e patrimoniali (ex art. 14, co.1, lett. f) per tutti i titolari di incarichi dirigenziali, a qualsiasi titolo conferiti, ivi inclusi quelli conferiti discrezionalmente dall’organo di indirizzo politico senza procedure pubbliche di selezione, anziché solo per i titolari degli incarichi previsti dall’art. 19, co. 3 e 4, del d.lgs. n. 165/2001.

L’ANAC, con la deliberazione n. 586 del 26 giugno 2019, [6] aveva precisato che l’obbligo della pubblicazione delle dichiarazioni reddituali e patrimoniali gravava sui dirigenti generali, i dirigenti apicali degli uffici di diretta collaborazione, i titolari di posizioni organizzative “ove svolgano compiti “ritenuti di elevatissimo rilievo” ed assumano la titolarità di uffici che hanno al loro interno una struttura complessa articolata per uffici dirigenziali”; per la sanità, sul direttore generale, il direttore sanitario, il direttore amministrativo e il responsabile di dipartimento e di strutture complesse; per le società a controllo pubblico, solo sul direttore generale. Ed aveva stabilito il termine ultimo del 31 ottobre dello scorso anno per procedere alle pubblicazioni dell’art. 14, non interessati dalla suddetta pronuncia costituzionale, nel rispetto delle indicazioni fornite in motivazione dalla stessa pronuncia.

L’ANAC, con la deliberazione n. 1202 del 18 dicembre 2019 [7], aveva specificato, inoltre,  che negli enti locali con popolazione superiore a 15.000 abitanti, sono applicabili al segretario comunale o provinciale e al direttore generale (ove nominato) le disposizioni in materia di obblighi di pubblicazione concernenti l’art. 14, ivi compresi quelli relativi alle dichiarazioni reddituali e patrimoniali. Mentre aveva confermato, per la dirigenza apicale nei comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti, l’esclusione dall’applicazione degli obblighi di pubblicazione degli altri eventuali incarichi con oneri a carico della finanza pubblica e delle dichiarazioni reddituali e patrimoniali.

Nuovo decreto –  La scelta del D.L. 162 è  di affidare ad un regolamento delegato, da emanarsi sempre nel periodo della sospensione del sistema sanzionatorio, cioè entro il 31 dicembre 2020, sentito il Garante per la protezione dei dati personali, l’individuazione dei dati da pubblicare, nel rispetto dei seguenti criteri:

a) graduazione, in relazione al rilievo esterno dell’incarico svolto, al livello di potere gestionale e decisionale esercitato correlato all’esercizio della funzione dirigenziale, degli obblighi di pubblicazione dei dati relativi: (a) agli atti di nomina o di proclamazione, con l’indicazione della durata dell’incarico; (b) al curriculum; (c) ai compensi di qualsiasi natura connessi all’assunzione della carica, agli importi di viaggi di servizio e missioni pagati con fondi pubblici; (e) agli altri eventuali incarichi con oneri a carico della finanza pubblica con l’indicazione dei compensi spettanti;

b) previsione che i dati sulle dichiarazioni reddituali e patrimoniali, di cui all’art. 14, comma 1, lett. f), siano oggetto esclusivamente di comunicazione all’amministrazione di appartenenza;

c) individuazione dei dirigenti dell’amministrazione dell’interno, degli affari esteri e della cooperazione internazionale, delle forze di polizia, delle forze armate e dell’amministrazione penitenziaria esonerati da tutti gli obblighi di pubblicazione di cui all’art. 14 in ragione del pregiudizio alla sicurezza nazionale interna ed esterna e all’ordine e sicurezza pubblica, e in rapporto ai compiti svolti per la tutela delle istituzioni democratiche e di difesa dell’ordine e della sicurezza interna ed esterna.

Giuseppe Panassidi