La legge 7 aprile 2014, n. 56 [1], recante “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di comuni” introduce le regole per garantire la cd “parità di genere” negli organi di governo degli enti locali.
Per quanto riguarda i comuni, la cosiddetta riforma “Delrio” [1] si rivolge solo a quelli con più di 3.000 abitanti1, prevedendo che, nelle rispettive giunte, nessuno dei due sessi possa essere rappresentato in misura inferiore al quaranta per cento con arrotondamento aritmetico (art. 1, co. 137).
Sul punto, con Circolare del 24 aprile 2014 [2], il Ministero dell’Interno ha fornito una serie di delucidazioni utili a chiarire alcuni dubbi, ovvero:
1) se, in tali comuni, il sindaco debba essere o meno computato nella predetta quota percentuale riferita alla composizione delle giunte;
2) quali siano gli strumenti per assicurare la parità di genere, nell’eventualità in cui, in assenza di una disposizione statutaria che dia al sindaco di facoltà di nominare assessori “esterni”, nel consiglio comunale sia rappresentato un unico genere;
3) gli obblighi in capo al sindaco che, per ragioni tecniche, non possa garantire la parità di genere.
Il Viminale risolve tali questioni ricordando che “nelle ipotesi in cui l’ordinamento non ha inteso annoverare il sindaco nel quorum richiesto, lo ha espressamente indicato usando la formula «senza computare a tal fine il sindaco» e secondo, prevalente giurisprudenza, si è indotti a ritenere che sia legittimo includere nel calcolo degli assessori anche il sindaco, a garanzia della rappresentanza di genere”.
Per quanto attiene all’l’impossibilità per il capo dell’amministrazione di garantire il richiamato principio, per il Ministero è necessario “lo svolgimento da parte del sindaco di una preventiva e necessaria attività istruttoria preordinata ad acquisire la disponibilità allo svolgimento delle funzioni assessorili da parte di persone di entrambi i generi. Laddove non sia possibile occorre un’adeguata motivazione sulle ragioni della mancata applicazione del principio di pari opportunità”.
Con riferimento all’ipotesi in cui “ lo statuto comunale non preveda la figura dell’assessore esterno e il consiglio comunale sia composto da una rappresentanza di un unico genere” , la circolare prescrive che “per la piena attuazione del principio di pari opportunità si dovrà procedere alle opportune modifiche statutarie che, comunque, sono rimesse alla autonoma valutazione dell’ente”.
Si tratta, a ben vedere, di indicazioni in linea con la precedente riforma operata dalla legge 23 novembre 2012, n. 215 [3], contenente disposizioni per promuovere il riequilibrio delle rappresentanze di genere nei consigli e nelle giunte degli enti locali e nei consigli regionali.
Questa legge, infatti, imponeva a comuni e province di adeguare, entro la fine di giugno dello scorso anno, la disciplina locale alle disposizioni del riformato articolo 6 del TUEL [4], in base al quale gli statuti comunali e provinciali debbono stabilire norme per assicurare condizioni di pari opportunità tra uomo e donna ai sensi della legge 10 aprile 1991, n. 125 [5], e per «garantire» (non più solo per “promuovere”) la presenza di entrambi i sessi nelle giunte e negli organi collegiali «non elettivi» del comune e della provincia, nonché degli enti, aziende ed istituzioni da essi dipendenti.
Molti enti hanno quindi provveduto in questo senso, fermi restando i principi affermati dalla giurisprudenza e confermati proprio dalla riforma della L. n. 56 [1], secondo cui “L’effettività della parità di rappresentanza di genere negli organi amministrativi va individuata nella garanzia del rispetto di una soglia quanto più approssimata alla parità, da indicarsi nel 40% di persone del sesso meno rappresentato. Diversamente si vanificherebbe la portata precettiva delle norme vigenti in materia e l’effettività dei principi in esse affermati” (TAR Lazio, Roma, sez. II bis, 21 gennaio 1013, n. 633 [6]).
I giudici amministrativi hanno peraltro confermato che “Il rilievo delle funzioni assegnate e la mancanza di preclusioni a candidature femminili sono parametri che possono giustificare la presenza di un solo assessore donna nella giunta comunale” … o, ancora, che “L’assegnazione di uffici e di incarichi collegiali di governo degli enti locali non può pretermettere un genere, ma neppure determinare in modo assoluto la partecipazione paritetica con l’altro genere, dovendosi in concreto valutare ruoli e funzioni, oltre che specifiche attitudini” (Tar Lombardia, Milano, sez, I, sentenza 14 febbraio 2014, n. 482 [7]); e che, comunque, “La composizione della giunta comunale non può essere sindacata per violazione del principio della rappresentanza delle c.d. “quote rosa” in mancanza di una disposizione statutaria vincolante” (così Consiglio di Stato, sede giurisdizionale, sez. V, 23 giugno 2014, n. 3138 [8]).
In sostanza, la legge n. 56 [1] altro non fa che dar veste legislativa a precetti da tempo noti anche ai comuni i quali, oggi giorno, debbono motivare sempre più accuratamente il mancato rispetto delle pari opportunità, elencando le puntuali ragioni che precludono la riserva, al genere meno rappresentato, del 40% degli incarichi assessorili.
A queste previsioni, afferenti la composizione della giunta, si aggiungono quelle recate dal TUEL [4], a seguito delle modifiche apportate dalla richiamata L. 215/12 [3], per l’elezione dei consigli dei comuni fino 15.000 abitanti e di quelli con più di 15.000 abitanti.
Nel dettaglio, per quanto attiene ai primi, il testo unico prevede che “Nelle liste dei candidati è assicurata la rappresentanza di entrambi i sessi. Nelle medesime liste, nei comuni con popolazione compresa tra 5.000 e 15.000 abitanti, nessuno dei due sessi può essere rappresentato in misura superiore ai due terzi dei candidati, con arrotondamento all’unità superiore qualora il numero dei candidati del sesso meno rappresentato da comprendere nella lista contenga una cifra decimale inferiore a 50 centesimi” (art. 71, co. 3bis [4])
“Nei comuni con popolazione compresa tra 5.000 e 15.000 abitanti, ciascun elettore può esprimere (…) uno o due voti di preferenza (…). Nel caso di espressione di due preferenze, esse devono riguardare candidati di sesso diverso della stessa lista, pena l’annullamento della seconda preferenza” (art. 71, co. 5 [4]).
Da queste disposizioni emerge la specificità dei comuni fino a 5.000 abitanti, per i quali risulta applicabile, in via di mero principio, la sola norma secondo cui “Nelle liste dei candidati è assicurata la rappresentanza di entrambi i sessi“, senza, tuttavia, stabilire un tetto massimo di genere, a differenza di quanto accade per i Comuni più grandi.
Chiarito ciò, nei comuni da tremila a cinquemila abitanti risulta comunque attuabile la previsione dell’art. 1, co. 137, della L. n. 56 [1]sulla composizione della giunta, secondo cui “nessuno dei due sessi può essere rappresentato in misura inferiore al 40%, con arrotondamento aritmetico”: ne consegue che, in presenza di 4 assessori (numero massimo introdotto dalla medesima legge “Delrio” [1]), due dovrebbero essere di genere femminile.
Diversamente, ferme restando le previsioni statutarie a garanzia sulla parità di genere, per i comuni fino a 3.000 abitanti, la realizzazione della suddetta percentuale del 40% sembra doversi escludere, in presenza, questa volta, di un numero massimo di assessori pari soltanto a due (ex art. 1, co. 135, L n. 56)
Da ultimo, nei comuni più grandi, con più di 15.000 abitanti, le liste per l’elezione del consiglio devono comprendere un numero di candidati non superiore al numero dei consiglieri da eleggere e non inferiore ai due terzi, con arrotondamento all’unità superiore, qualora il numero dei consiglieri da comprendere nella lista contenga una cifra decimale superiore a 50 centesimi (art. 73, co. 1 [4]). Anche qui ciascun elettore può esprimere uno o due voti di preferenza e anche qui, in caso di espressione di due preferenze, è obbligatoria l’indicazione di candidati di sesso diverso, pena l’annullamento della seconda preferenza. (art. 73, co. 3 [4]).
Ma dalla lettura della riforma del 2014 [1] emergono importanti novità, seppur ad efficacia differita alla fine del 2017 (o meglio, decorsi 5 anni dall’entrata in vigore della legge n. 215/2012 [3]) anche in merito all’elezione “di secondo grado”, dei consigli delle istituende città metropolitane e delle nuove province 2.
Nello specifico, per le prime, il comma 27 della legge n. 56 [1] dispone che nelle liste per l’elezione del consiglio metropolitano (che rimarrà in carica per cinque anni) nessuno dei due sessi potrà essere rappresentato in misura superiore al 60 per cento del numero dei candidati, con arrotondamento all’unità superiore qualora il numero dei candidati del sesso meno rappresentato contenga una cifra decimale inferiore a 50 centesimi.
In caso contrario, ma, come detto, solo a partire dal mese di dicembre del 2017, l’ufficio elettorale dovrà ridurre la lista, cancellando i nomi dei candidati appartenenti al sesso più rappresentato (procedendo dall’ultimo della lista), in modo da assicurare il rispetto della suddetta percentuale, e con la previsione dell’inammissibilità delle liste che, all’esito della suddetta cancellazione, contenessero un numero di candidati inferiore alla metà dei consiglieri da eleggere.
Al momento del riparto dei seggi tra le liste e della proclamazione degli eletti, la legge n. 56 [1], stavolta con prescrizioni immediatamente efficaci, impone, tra l’altro, che “A parità di cifra individuale ponderata, è proclamato eletto il candidato appartenente al sesso meno rappresentato tra gli eletti della lista; in caso di ulteriore parità, è proclamato eletto il candidato più giovane” (art. 1, co. 38).
Con questa norma appare evidente l’intento del legislatore di favorire le pari opportunità in seno ai nuovi organi elettivi delle città metropolitane, ferma restando l’intangibilità della composizione della conferenza metropolitana, altro collegio del nuovo ente i cui componenti di diritto sono e saranno unicamente, in virtù della carica rivestita, i sindaci dei comuni della vecchia provincia, a prescindere quindi dal loro genere (art. 1, comma 42).
Parimenti, posta la composizione tassativa dell’assemblea dei sindaci, analoghe previsioni vigono per le elezioni dei consigli delle neo riformate province (questi, tuttavia, in carica per 2 anni soltanto), rispetto alle quali “Nelle liste nessuno dei due sessi può essere rappresentato in misura superiore al 60 per cento del numero dei candidati, con arrotondamento all’unità superiore qualora il numero dei candidati del sesso meno rappresentato contenga una cifra decimale inferiore a 50 centesimi. In caso contrario, l’ufficio elettorale riduce la lista, cancellando i nomi dei candidati appartenenti al sesso più rappresentato, procedendo dall’ultimo della lista, in modo da assicurare il rispetto della disposizione di cui al primo periodo” (art. 1, co. 71).
Anche in questo caso la lista che, all’esito della cancellazione delle candidature eccedenti, contenesse un numero di candidati inferiore a quello minimo prescritto (non superiore al numero dei consiglieri da eleggere e non inferiore alla metà degli stessi) sarà inammissibile (ma solo a partire dal 2017, decorsi 5 anni dall’entrata in vigore della richiamata legge n. 215/2012 [3]).
Ancora, terminate le operazioni di scrutinio, in caso di parità di cifra individuale ponderata, sarà proclamato eletto il candidato appartenente al sesso meno rappresentato tra gli eletti e, in caso di ulteriore parità, quello più giovane (art. 1, comma 77).
Stefania Fabris
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1 La legge n. 56/2014 [1] esclude i piccoli comuni dalle prescrizioni sulla parità di genere nelle giunte, con molta probabilità, per l’esiguità dei componenti dei rispettivi esecutivi.
2 Per la prima elezione dei consigli metropolitani e provinciali, da tenersi entro il 12 di ottobre di quest’anno in base alla recente legge n. 114/2014 [9], di conversione, con modificazioni, del dl n. 90/2014, non ci saranno, dunque, particolari vincoli, da rispettare a tutela della parità’ di genere, in occasione della presentazione delle liste dei candidati.