La base di discussione del tema sta nei due disegni di legge, strettamente concatenati, presentati dal Ministro per gli affari regionali e le autonomie Delrio: quello di legge costituzionale del 5 luglio scorso: “Abolizione delle province” [1]e quello “conseguente” di legge ordinaria”: “Disposizioni sulle città metropolitane, sulle Province, sulle unioni e fusioni dei Comuni [2]”.
Il disegno di legge costituzionale si sintetizza nella nuova denominazione proposta per il titolo V, che non sarà più “Le Regioni, le Province, i Comuni”, ma “Le Regioni e i Comuni”. Dall’art. 114 (“La Repubblica è costituita….”) sono soppresse le parole “dalle Province, dalle Città Metropolitane”, così che la Repubblica ora è costituita “dai Comuni, dalle Regioni e dallo Stato”, e basta. Cosa significhi è scritto chiaramente nella relazione al disegno di legge ordinaria: “Emerge chiaramente il disegno di una Repubblica delle autonomie fondata su due soli livelli territoriali di diretta rappresentanza delle rispettive comunità; le regioni e i comuni”. Gli enti che, a diverso titolo, si pongono in un’area territoriale intermedia tra questi sono “enti a carattere associativo” dei Comuni ed “hanno la funzione non di rappresentare direttamente le rispettive comunità, ma di facilitare e rendere coerente e razionale l’azione degli enti territoriali di primo livello, i comuni, ricompresi nel loro territorio”: dunque, enti territoriali di secondo livello, vale a dire di derivazione dai Comuni.
È una riforma importante, direi epocale, di cui bisogna dare atto al governo. La mia anzianità negli organi di vertice dell’ANCI nazionale testimonia di quanto ininterrottamente, e a lungo controcorrente, mi sia battuto, nel mio piccolo, per questo obiettivo. Non sarei, però, coerente se, insieme al riconoscimento della giusta direzione indicata, non rivelassi le contraddizioni del percorso tracciato, volendo fornire un contributo a che, nel corso dell’iter parlamentare dei due disegni di legge, intervengano le dovute correzioni di rotta.
Il nuovo centralismo metropolitano
Abbiamo detto che tra Comuni e Regioni non dovrebbe più interporsi o sovrapporsi alcun ente “di diretta rappresentanza” delle comunità territoriali. Nel disegno Delrio di legge costituzionale, l’affermazione di questo principio è applicato coerentemente alle Province, cancellate in tutto dal titolo V dell’ordinamento repubblicano, ma si ferma all’art. 114 per le Città metropolitane, cioè alla mera enunciazione. Rispetto allo Stato e alle Regioni, titolari, in base all’art. 117, delle funzioni legislative, l’art. 118 individuava già nei Comuni il soggetto titolare delle funzioni amministrative, fatta salva la possibilità di conferirne alcune, “per assicurarne l’esercizio unitario…sulla base dei principi di sussidiarietà differenziazione e adeguatezza”, agli altri soggetti costituzionali di più vasto ambito territoriale. Abbiamo visto che questi, secondo il nuovo art. 114, ora dovrebbero essere solo le Regioni e lo Stato. Ma non è così, perché anche alle Città metropolitane vengono lasciate, se attribuite loro con legge ordinaria, funzioni amministrative. Peggio ancora il nuovo art. 119, per il quale, a livello locale, non solo i Comuni, ma anche le Città metropolitane “hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa” (quasi si sentisse il bisogno di tasse metropolitane), “dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio”, “hanno un proprio patrimonio”, “possono ricorrere all’indebitamento”, ecc. Più che “città di città”, come dice l’ANCI, sarebbero dunque “città sopra le città”. Il disegno Del Rio di legge ordinaria estremizza questo stravolgimento, affidando allo statuto delle Città metropolitane la possibilità – nel segno peraltro di una spending review alla rovescia – che gli organi metropolitani, con a capo il sindaco metropolitano, siano eletti, a decorrere dal 2017, direttamente dal corpo elettorale, a suffragio universale.
Mi dispiace perfino ricordarlo, ma sono stato il primo a parlare, a scrivere (cfr “Nuova Rassegna”, n. 15 del 1° agosto 2009) e a lanciare l’allarme su un “nuovo centralismo regionale” incombente sui Comuni, oggi argomento dialettico collettivo in ANCI. Intravvedo ora il rischio di un nuovo centralismo metropolitano. Già si è manifestata una contrapposizione, anche accesa, tra le Città metropolitane in cantiere e le Regioni. Tra i due nuovi centralismi, i Comuni “normali” verrebbero schiacciati come tra l’incudine e il martello.
Nel nostro paese, si sono diffusi il fenomeno generalizzato dei governatori regionali e quello a macchia di leopardo dei sindaci sceriffo, realtà giuridiche inconciliabili, anche nominalmente, con l’ordinamento della Repubblica italiana. Entreranno in scena anche sindaci metropolitani bifronte, ora governatori, ora sceriffi?
Monopolio dei sindaci nelle metropoli?
L’ordinamento vigente delle autonomie locali salva, almeno, la forma di un assetto democratico dei Comuni in equilibrio tra i poteri esecutivi del vertice di governo e quelli di indirizzo e controllo politico-amministrativo delle assemblee elettive. Esso consente anche ai partiti e movimenti non di massa il diritto di rappresentanza e alle minoranze di non essere emarginate. Nel disegno Del Rio di legge ordinaria, questo assetto resiste nelle Unioni dei comuni, ma viene cancellato nelle Province “transitorie” in attesa di soppressione, in cui i sindaci del territorio avrebbero il monopolio dell’elettorato attivo e passivo anche nell’organo di indirizzo: da cui, infatti, i consiglieri comunali, che ne sono i titolari secondo l’ordinamento, verrebbero esclusi sia come elettori che come eletti. Più grave è che ciò sia stabilito anche per le Città metropolitane, destinate invece ad un luminoso futuro. Esprimo, a tal proposito, il mio parere. È bene che il sindaco del comune capoluogo, per ragioni anche logistiche e di funzionalità, sia il sindaco metropolitano: primus inter pares, beninteso. Niente da dire sulla conferenza metropolitana dei sindaci. D’accordo che l’eventuale comitato esecutivo del consiglio metropolitano (ammesso che ce ne sia il bisogno) sia formato da sindaci. Ma il consiglio metropolitano, organo di indirizzo e di controllo, deve necessariamente essere eletto, oltre che dai sindaci, dai consiglieri comunali del territorio, che devono anche poterne far parte come membri. Questa decisione non può essere lasciata alla benevolenza democratica degli statuti delle Città metropolitane, anche perché essi saranno redatti e approvati, nella prima fase di applicazione delle Città metropolitane, esclusivamente da sindaci. In caso contrario, vedremo, di fatto, le Città metropolitane governate da un insieme di uomini soli al comando, che si indirizzano e si controllano da se stessi. Altro effetto collaterale letale sarebbe la sparizione delle minoranze e perfino l’esasperazione bipartitica, neanche bipolare, della formula delle larghe intese. Città metropolitane come società partecipate, dunque. La nuova Repubblica delle autonomie merita di meglio.
Disboscare la giungla tra comuni e regioni
Il disegno Delrio di legge ordinaria riconosce che:
- rappresenta un “necessario corollario la riduzione di tutti gli innumerevoli livelli intermedi”. A mio parere, ciò significa anche individuare, accanto alle Unioni dei comuni e alle Città metropolitane, un unico altro ente, di secondo livello, in cui confluiscano le funzioni di area vasta dei Comuni “normali”, in sostituzione delle vecchie Province (di cui si potrebbe anche salvare il nome, ad esempio chiamandole Province intercomunali);
- si rende “indispensabile una nuova e moderna disciplina dei servizi pubblici locali e delle società a partecipazione pubblica locale”: l’espressione è più diplomatica, ma si tratterebbe, anche qui, di sfoltire alla grande 7771 società e consorzi intermedi (senza contare quelli refrattari al censimento) e 19 mila presidenti, amministratori delegati e consiglieri, nominati manager aziendali per investitura politica.
Mi limito a commentare che, trattandosi non tanto di corollari, quanto di questioni portanti per il sistema, rinviarle a chissà quando è come tagliare alla lucertola la coda, lasciandola viva e vegeta. Sono convinto che qui stia la vera spending review capace di risanare il paese.
Alvaro Ancisi, vice-presidente vicario del consiglio nazionale ANCI.