IN POCHE PAROLE …
ll decreto-legge n. 68/2025 proroga fino al 31 dicembre 2025 la disciplina transitoria che limita la responsabilità erariale alle sole condotte dolose. Restano escluse le condotte omissive, censurabili anche sotto l’aspetto della colpa grave e non solo del dolo.
In Parlamento sono attualmente in discussione due disegni di legge, l’uno per ridefinire profondamente gli equilibri tra responsabilità, discrezionalità amministrativa e tutela dell’interesse pubblico, l’altro che assicura un super scudo ai sindaci rendendoli responsabili solo politici.
Decreto-legge 12 maggio 2025, n. 68“Differimento del termine di cui all’articolo 21, comma 2, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, in materia di responsabilità erariale”.
Il recente decreto-legge n. 68/2025 ha prorogato fino al 31 dicembre 2025 la disciplina transitoria in materia di responsabilità erariale, limitata alle sole condotte dolose, già introdotta nel 2020 per favorire una maggiore efficienza dell’azione amministrativa.
La proroga si inserisce in un contesto di riflessione più ampia sulla riforma della responsabilità amministrativa, peraltro sollecitata dalla Corte costituzionale lo scorso anno. In Parlamento sono attualmente in discussione due disegni di legge (cd. “Foti” e “Candiani”), l’uno che punta a ridefinire profondamente gli equilibri tra responsabilità, discrezionalità amministrativa e tutela dell’interesse pubblico, l’altro che assicura un super scudo ai sindaci rendendoli responsabili solo politici.
Responsabilità amministrativa
Giova premettere, seppure in breve, che la responsabilità amministrativa è una forma di responsabilità giuridica che si configura quando un soggetto, legato da un rapporto di servizio con la Pubblica amministrazione, arreca un danno erariale, ossia un pregiudizio al patrimonio pubblico, per azione o omissione commessa con dolo o colpa grave nell’esercizio delle proprie funzioni.
Gli elementi costitutivi di questa responsabilità speciale – distinta da quella civile e penale e caratterizzata da un rigoroso accertamento giurisdizionale condotto dalla Corte dei conti, su impulso della Procura della stessa Corte – sono: (i) il rapporto di servizio, che lega l’autore dell’illecito all’amministrazione pubblica di appartenenza; (ii) l’evento lesivo, che si sostanzia in un danno patrimoniale oppure nella violazione di un bene-valore fondamentale della contabilità pubblica; (iii) lo stato soggettivo di dolo o almeno di colpa grave che ha sostenuto la
condotta di chi ha agito, stante l’irrilevanza della semplice colpa; (iv) il nesso causale fra azione o omissione e l’evento lesivo.
Questo istituto trova fondamento nell’art. 103 della Costituzione, che attribuisce alla Corte dei conti la giurisdizione in materia di contabilità pubblica, e nella legge n. 20/1994, che ne disciplina presupposti, limiti e modalità applicative. I soggetti responsabili possono essere non solo dipendenti pubblici in senso stretto, ma anche soggetti esterni incaricati della gestione di risorse pubbliche (ad esempio, collaboratori, consulenti, amministratori di società partecipate o concessionari di pubblico servizio; direttore dei lavori pubblici; direttore dell’esecuzione del contratto di forniture e o servizi, ecc.).
La responsabilità amministrativa ha natura personale e patrimoniale: il soggetto risponde con il proprio patrimonio per il danno arrecato, nei limiti della propria condotta e del nesso causale con l’evento dannoso. L’istituto costituisce, quindi, uno strumento essenziale per garantire l’uso corretto ed efficiente delle risorse pubbliche, mantenendo un equilibrio tra tutela dell’interesse pubblico e serenità dell’azione amministrati.
Con il D.L. n. 76/2020 (art. 21, comma 1) è stato prescritto che “la prova del dolo richiede la dimostrazione della volontà dell’evento dannoso”, ciò al fine di chiarire che il dolo va riferito all’evento dannoso in chiave penalistica e non in chiave civilistica.
Sempre con il D.L 76 del 2020 , il legislatore è intervenuto per rimodulare l’ambito di operatività dell’istituto, anche per evitare che il timore di incorrere in responsabilità (“paura della firma”) paralizzi l’azione amministrativa, prevedendo all’art. 21, comma 2, nel testo originario “Limitatamente ai fatti commessi dalla data di entrata in vigore del presente decreto e fino al 31 luglio 2021, la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica per l’azione di responsabilità di cui all’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, è limitata ai casi in cui la produzione del danno conseguente alla condotta del soggetto agente è da lui dolosamente voluta. La limitazione di responsabilità prevista dal primo periodo non si applica per i danni cagionati da omissione o inerzia del soggetto agente.”
Il termine del 31 luglio 2021 è stato prorogato più volte e, da ultimo, con il decreto “Milleproroghe 2025” fino al 30 aprile 2025 (D.L. 202/2024, convertito con modificazione nella L. n.15/2025).
Il decreto legge n. 68/2025
Con il decreto-legge n. 68/2025, pubblicato in Gazzetta Ufficiale il 12 maggio 2025, il Governo ha disposto una nuova proroga della disciplina transitoria in materia di responsabilità amministrativa per danno erariale, introdotta nel 2020 con il D.L. 76/2020 (“Decreto Semplificazioni”) . La norma, già oggetto di successive estensioni, doveva scadere il 30 aprile 2025, ma viene ora prorogata fino al 31 dicembre 2025.
Il cuore della disciplina resta invariato: responsabilità limitata alle sole condotte dolose, con esclusione della colpa grave, salvo nei casi di inerzia o omissione. L’obiettivo dichiarato dal legislatore è quello di evitare un blocco dell’azione amministrativa, in particolare nei contesti ad alta complessità decisionale, dove il timore di responsabilità personali può paralizzare i funzionari pubblici: il fenomeno noto come “paura della firma”.
Da segnalare che il decreto 68/2025 prevede l’applicazione retroattiva della proroga anche ai fatti verificatisi tra il 30 aprile e il 12 maggio 2025, così da evitare vuoti normativi.
Cosa pensa il giudice delle leggi sulla responsabilità erariale
Sembra che anche il Giudice delle leggi sia allineato alle recenti scelte legislative in questo ambito, stando anche alle proposte dei disegni di legge in discussione in Parlamento.
Come noto, su questo tema, infatti, si è espressa, lo scorso anno, la Corte costituzionale. Secondo la Corte sono inammissibili le questioni di legittimità costituzionale sollevate in riferimento all’art. 21, comma 2, del D.L. n. 76/2020. Gli Ermellini, pur riconoscendo la discrezionalità del legislatore nel definire il perimetro della responsabilità amministrativa, hanno sottolineato la necessità di evitare una disciplina a regime che limiti la responsabilità alle sole ipotesi di dolo, evidenziando l’importanza di un equilibrio tra la tutela dell’interesse pubblico e la responsabilizzazione degli agenti pubblici.
In particolare, con la sentenza n. 132, depositata il 16 luglio 2024, la Corte costituzionale ha affrontato la questione della legittimità dell’art. 21, comma 2, del D.L. n. 76/2020 (convertito con modificazioni dalla L. n. 120/2020), che, come abbiamo visto, limita temporaneamente la responsabilità amministrativa alle sole condotte dolose, escludendo la colpa grave, salvo nei casi di omissione o inerzia.
Al contempo, il Giudice delle Leggi ha auspicato, però, un intervento legislativo volto a riordinare il sistema dei controlli e delle responsabilità ascritti in capo alla Corte dei conti, al fine di ulteriormente prevenire (dopo l’abolizione dell’abuso d’ufficio) i comportamenti ‘difensivi’ e la ‘paura della firma’, tipici della «fatica dell’amministrare».
Nel motivare la decisione, la Corte ha riconosciuto la discrezionalità del legislatore nel definire il perimetro della responsabilità amministrativa, sottolineando che la limitazione temporanea alla sola condotta dolosa è giustificata nel contesto emergenziale, come quelli della pandemia e della ripresa economica, per evitare la cosiddetta “paura della firma” e garantire l’efficienza dell’azione amministrativa.
Tuttavia, la Corte ha anche evidenziato che una stabilizzazione permanente di tale regime potrebbe compromettere il principio di buon andamento e imparzialità dell’amministrazione, auspicando pertanto una riforma organica della materia che ristabilisca un giusto equilibrio tra la tutela dell’interesse pubblico e la responsabilizzazione degli agenti pubblici.
In breve, la sentenza conferma la legittimità temporanea dello “scudo erariale”, ma sollecita il legislatore a intervenire per definire un quadro normativo stabile e coerente in materia di responsabilità amministrativa.
Il disegno di legge c.d. Foti di riforma della «responsabilità amministrativa»
In linea con i suggerimenti della Corte costituzionale, si muovono le disposizioni contenute nel disegno di legge, c.d. ‘Foti’, cui è stato abbinato il disegno di legge “Candiani”, relativo a “Modifiche all’articolo 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e altre disposizioni riguardanti le funzioni di controllo e consultive e l’organizzazione della Corte dei conti” (A.C 340)
L’iter legislativo di approvazione del disegno di legge non è stato ancora completato. In particolare, il disegno di legge – rinominato, in sede di approvazione da parte della Camera dei Deputati il 9 aprile 2025 “Modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20, e altre disposizioni nonché delega al Governo in materia di funzioni della Corte dei conti e di responsabilità amministrativa e per danno erariale” (C. 1621) – risulta alla data del 22 maggio scorso ancora all’esame delle competenti commissioni del Senato nel testo modificato dalla Camera (S. 1457).
La proposta apporta una serie di modifiche alla legge n. 20/1994, e al codice della giustizia contabile di cui all’allegato 1 al d.lgs. 26 agosto 2016, n. 174 e introduce ulteriori disposizioni in materia di funzioni di controllo e consultive della Corte dei conti e di responsabilità per danno erariale.
La proposta di disegno di legge, come si legge nel sito della Camera, composta da 6 articoli, introduce importanti modifiche in materia di responsabilità amministrativa e funzionamento della Corte dei conti, fra cui si segnalano le seguenti:
- Ridefinizione della “colpa grave” ai fini della responsabilità erariale; introduzione di forme di assicurazione contro il danno erariale e un tetto massimo al risarcimento (30% del danno e comunque non oltre il doppio della retribuzione o compenso); ampliamento del controllo preventivo della Corte dei conti sui contratti relativi a PNRR e PNC. (art. 1)
Nello specifico, il legislatore tenta di tipicizzare la «colpa grave», che viene circoscritta a violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, travisamento del fatto, affermazione di un fatto la cui esistenza è incontrastabilmente esclusa dagli atti del procedimento o la negazione di un fatto la cui esistenza risulta incontrastabilmente dagli atti del procedimento; con la precisazione che «… ai fini della determinazione dei casi in cui sussiste la violazione manifesta delle norme di diritto applicabili, debba tenersi conto, in particolare, del grado di chiarezza e precisione delle norme violate, nonché dell’inescusabilità e della gravità dell’inosservanza; esclusione, infine, della possibilità di configurarsi una colpa grave a fronte della violazione o dell’omissione determinate dal riferimento a indirizzi giurisprudenziali prevalenti o a pareri delle autorità competenti».
- Nuova competenza consultiva della Corte dei conti su casi concreti relativi a PNRR e PNC di valore ≥ 1 milione di euro, previo invito a dedurre da parte della procura contabile (art. 2).
- Introduzione di sanzioni pecuniarie per ritardi nei procedimenti connessi a PNRR e PNC (art. 3).
- Delega al Governo la riorganizzazione delle funzioni della Corte per migliorarne l’efficienza, inclusi i rimborsi delle spese legali nei giudizi per responsabilità amministrativa (art. 4).
- Estensione ai procuratori e avvocati dello Stato delle regole sulla responsabilità civile previste per i magistrati, comprese quelle in materia erariale (art. 5).
- Efficacia retroattiva, con applicazione del nuovo regime di responsabilità erariale anche ai procedimenti pendenti non ancora conclusi con sentenza definitiva (art. 6).
Per quanto riguarda l’obbligo assicurativo esteso ai soli dirigenti, si annota che trattasi più di materia di contrattazione collettiva che di legge e si evidenza il tema della mancata indicazione della copertura per un intervento molto oneroso; lo stesso dicasi per l’obbligo (doveroso) del rimborso delle spese legali sostenute nei giudizi per responsabilità amministrativa.
Sul disegno di legge si sono svolte diverse audizioni di accademici (ex multis, quelli del prof. Guido Rivosecchi (LINK) e del prof. Massimo Luciani (LINK). Su disegno di legge è stato acquisito anche il parere delle Sezioni Riunite della Corte dei conti (Parere 3/2024/CONS).
Per approfondimenti sui contenuti del disegno di legge si rinvia al Dossier dell’Ufficio studi della Camera.
Il disegno di legge “Candiani”
Parallelamente, è all’esame del Parlamento anche il disegno di legge A.C. 341 (“Candiani”), che interviene sulla responsabilità degli organi politici negli enti locali, con particolare riferimento ai sindaci e presidenti di provincia. Il testo propone una netta separazione tra politica e amministrazione, prevedendo che gli organi politici siano responsabili solo politicamente, senza ingerenze nella gestione amministrativa, riservata in via esclusiva ai dirigenti.
Il disegno di legge prevede anche l’esclusione della responsabilità erariale per colpa grave del sindaco nelle ordinanze contingibili e urgenti (es. per sicurezza urbana), e introduce il coinvolgimento del Ministero dell’Interno nei giudizi sul sindaco in qualità di ufficiale di governo.
Un pacchetto di norme che, nei fatti, rafforzerebbe l’immunità dell’organo politico, pur a fronte del mantenimento di un potere molto ampio nella nomina dei dirigenti a contratto, nella scelta dei segretari comunali, dei collegi dei revisori e dei nuclei di valutazione. Insomma, un sindaco molto forte nei poteri, ma sempre più protetto nei doveri.
Fra l’altro, già la legge 20/1994, all’art. 1, comma 1-ter, disciplina la cosiddetta “esimente politica”: “[…]. Nel caso di atti che rientrano nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi la responsabilità non si estende ai titolari degli organi politici che in buona fede li abbiano approvati ovvero ne abbiano autorizzato o consentito l’esecuzione“.
Conclusioni
È indubbio che l’evoluzione dell’attuale quadro normativo presenta elementi di forte criticità e incertezza sistemica, ma di certo è il segnale dell’avvio di una trasformazione permanente del rapporto tra funzione pubblica e responsabilità individuale, pensato per rendere più efficace l’azione amministrativa.
In sintesi, una notizia positiva e un’altra negativa. E’ certo positivo che il legislatore si preoccupi di liberare l’azione amministrativa da eccessivi vincoli, cioè di semplificare l’agere pubblico. Di contro, è altamente rischioso che ciò avvenga indebolendo i presìdi di legalità, trasparenza e responsabilità, valori essenziali per un’amministrazione efficiente, anziché con interventi operativi ed investimenti in formazione, riorganizzazione dei processi e innovazioni tecnologiche.
In particolare, per quanto riguarda la formazione, per essere efficace, dovrebbe essere centrata sui discenti e privilegiare soluzioni non formali. Di fatto, si nota, però, che la formazione, non solo continua ad essere condizionata dalle scarse risorse disponibili, ma risente soprattutto di un approccio non sistemico e non programmato, spesso casuale e solo quantitativo (n. ore di formazione erogate), che ne riduce la qualità e, quindi, l’efficacia.
La domanda sorge spontanea. Indebolire i presìdi di legalità, trasparenza e responsabilità è nell’interesse dei cittadini onesti? Siamo sicuri che è proprio questo che vuole la maggioranza dei sindaci e dei civil servants preparati e seri? Le domande sono semplici, le risposte difficili e divisive.
Giuseppe Panassidi, avvocato in Verona.