Il parere dell’Avvocatura Generale dello Stato
Il Questore può disporre la sospensione dell’attività dell’esercizio pubblico ex art.100 Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (Regio decreto 18 giugno 1931, n.773) fino a 15 giorni in caso di reiterata inosservanza delle ordinanze sindacali (emanate ai sensi dell’art.50 co.5 e 7 del TUEL) in materia di orari di vendita e di somministrazione di bevande alcoliche.
La disposizione si riconnette al generale potere dell’Autorità provinciale di P.S. di sospendere la licenza di un esercizio nel quale siano avvenuti tumulti o gravi disordini, o che sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose o che, comunque, costituisca un pericolo per l’ordine pubblico, per la moralità pubblica e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini. Qualora si ripetano i fatti che hanno determinata la sospensione, la licenza può essere revocata.
L’art.9 della legge n.287 del 1991 ha ribadito tale prerogativa, prevedendo che la sospensione del titolo autorizzatorio prevista dall’art.100 TULPS non può avere durata superiore a quindici giorni e facendo salva la facoltà di disporre la sospensione per una durata maggiore, quando ciò sia necessario per particolari esigenze di ordine e sicurezza pubblica specificamente motivate.
A seguito della modifica dell’art.14 ter co.2 della legge n.125 del 30 marzo 2001 è stato specificato che “salvo che il fatto non costituisca reato, si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da 250 a1000 euro non solo a chiunque vende o somministra bevande alcoliche ai minori di anni diciotto. Se il fatto è commesso più di una volta si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da 500 a 2000 euro con la sospensione dell’attività da 15 giorni a tre mesi”.
La relazione illustrativa del provvedimento sottolinea come tali misure siano tese “a limitare il fenomeno dell’abuso delle sostanze alcoliche, soprattutto da parte dei giovani, che può determinare, in aree della città interessate da aggregazione notturna, episodi ricorrenti connotati da condotte violente contro il patrimonio o la persona o di particolare gravità per la sicurezza urbana”.
L’attività di somministrazione di alimenti e bevande è disciplinata dalla legge n.287 del 1991, così come modificata dal d.lgs. n.59 del 2010 e successive modificazioni, che all’art.1, comma 1, dispone che per somministrazione si intende la vendita per il consumo sul posto che si esplicita in tutti i casi in cui gli acquirenti consumano i prodotti nei locali dell’esercizio o in una superficie aperta al pubblico, all’uopo attrezzati. Ciò che caratterizza la somministrazione è, quindi, l’esistenza di strutture logistiche atte a consentire l’assunzione e il consumo in loco di alimenti e bevande, caratteristica questa assente nel caso di esercizi deputati alla mera vendita dei suddetti prodotti.
In tali esercizi, infatti, l’attività caratterizzante è quella di vendita/acquisto di alimenti e bevande, mentre è del tutto indifferente che l’acquirente, di sua iniziativa, consumi i prodotti acquistati immediatamente o in prossimità dei locali di vendita o produzione.
Sospensione della licenza degli esercizi di vicinato
Con una modifica al comma 1 dell’art.100 TULPS, introdotta dall’art.12 bis del d.l. n.14 del 2017 a seguito della conversione operata con la legge n.48 del 2017, si è specificato che “oltre i casi indicati dalla legge, il Questore può sospendere la licenza di un esercizio, anche di vicinato, nel quale siano avvenuti tumulti o gravi disordini, o che sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose o che, comunque, costituisca un pericolo per l’ordine pubblico, per la moralità pubblica e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini. Qualora si ripetano i fatti che hanno determinata la sospensione, la licenza può essere revocata”.
La finalità perseguita dall’art.100 TULPS non è solo quella di sanzionare la soggettiva condotta del gestore del pubblico esercizio per avere consentito la presenza nel proprio locale di persone potenzialmente pericolose per l’ordine pubblico, ma anche quella di impedire, attraverso la temporanea chiusura del locale, il protrarsi di una situazione di pericolosità sociale, ragion per cui si ha riguardo esclusivamente all’obiettiva esigenza di tutelare l’ordine e la sicurezza dei cittadini, anche a prescindere da ogni personale responsabilità dell’esercente. Ai fini della legittimità della misura, pertanto, è sufficiente che la motivazione dia conto della sussistenza dei presupposti che, a giudizio dell’organo preposto alla tutela dell’ordine pubblico, configurino la situazione di pericolo da prevenire (cfr., tra le altre Cons. Stato, sez.III, 20 gennaio 2014 n.249).
La novella, inserita con la legge di conversione, estende il potere del questore di sospensione della licenza, attualmente rivolto ai pubblici esercizi, anche agli esercizi di vicinato, in presenza dei requisiti già stabiliti dalla vigente disposizione.
Il d.lgs. n.114 del 1998 (recante Riforma della disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell’articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n.59), all’articolo 4, comma 1, lett. d) definisce gli esercizi di vicinato quelli aventi superficie di vendita non superiore a 150 mq. nei comuni con popolazione residente inferiore a 10.000 abitanti e a 250 mq. nei comuni con popolazione residente superiore a 10.000 abitanti.
Il d.l. n.223 del 2006 (convertito dalla legge n.248 del 2006), all’art.3 co.1 lett.f)-bis, prevede che le attività commerciali e quelle di somministrazione di alimenti e bevande sono svolte senza il divieto o l’ottenimento di autorizzazioni preventive per consumo immediato dei prodotti di gastronomia presso l’esercizio di vicinato, utilizzando i beni e gli arredi dell’azienda con l’esclusione del servizio assistito di somministrazione e con l’osservanza delle prescrizioni igienico-sanitarie.
Con riferimento specifico alla vendita al minuto e la somministrazione di bevande alcoliche, si ricorda che essa può essere effettuata, ai sensi dell’art.86 TULPS, esclusivamente sulla base della licenza rilasciata dal questore (ed oggi dal Comune, ai sensi dell’art.19 del D.P.R. 24 luglio 1977 n.616).
L’art.176 co.1, del regolamento di attuazione del TULPS (Regio Decreto 6 maggio 1940 n.635) stabilisce, tuttavia, che, agli effetti dell’articolo 86, non si considera vendita al minuto di bevande alcoliche quella fatta in recipienti chiusi secondo le consuetudini commerciali e da trasportarsi fuori del locale di vendita, purché la quantità contenuta nei singoli recipienti non sia inferiore a litri 0,200 per le bevande alcoliche di cui all’art.89 (superalcolici) ed a litri 0,33 per le altre.
Sono dunque soggetti all’obbligo del possesso della licenza di pubblica sicurezza di cui al citato art.86 sia i soggetti che intendono somministrare bevande alcoliche sia i soggetti che intendono venderle, con la sola eccezione di coloro che ne effettuano la vendita con le modalità e i limiti di cui al citato art.176.
Esclusivamente nei predetti termini, è possibile la vendita al dettaglio di bevande alcoliche per asporto (disgiunta dal consumo in loco), sia in sede fissa che su aree pubbliche, in mancanza della licenza di pubblica sicurezza di cui all’art.86 TULPS.
Per gli esercizi di vicinato, vige il divieto della vendita per asporto di bevande alcoliche e superalcoliche dalle ore 24 alle ore 6, salvo che sia diversamente disposto dal questore in considerazione di particolari esigenze di sicurezza (con eccezione per la notte tra il 31 dicembre e il 1° gennaio e la notte tra il 15 e il 16 agosto). L’inosservanza comporta la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da euro 5.000 a euro 20.000. Qualora siano state contestate, nel corso del biennio, due distinte violazioni dell’obbligo è disposta la sospensione della licenza o dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività ovvero dell’esercizio dell’attività medesima per un periodo da sette fino a trenta giorni, secondo la valutazione dell’autorità competente (art.6, commi 2-bis, 2-ter e 3 del d.l. n.117 del 2007).
A seguito dell’entrata in vigore della legge di conversione del d.l. n.223 del 2006, gli esercizi di vicinato sono soggetti unicamente a segnalazione certificata di inizio attività (SCIA unica): per tale motivo, è parso opportuno richiedere una previsione espressa secondo cui, accanto alla sospensione della licenza, possa essere disposta anche la sospensione dell’esercizio dell’attività.
La questione è stata oggetto di un pronunciamento dell’Avvocatura Generale dello Stato, invitata a chiarire se il riferimento agli “esercizi, anche di vicinato” consenta al Questore di adottare il provvedimento di sospensione nei confronti degli esercizi di vicinato in genere, indipendentemente dal settore merceologico, ovvero se tale potere debba ritenersi circoscritto, secondo l’interpretazione accolta nelle circolari ministeriali inerenti la materia, agli esercizi nei quali venga effettuata la vendita per asporto di bevande alcoliche.
Sebbene l’art.100 TULPS stabilisca che, “oltre i casi indicati dalla legge, il questore può sospendere la licenza di un esercizio, anche di vicinato, nel quale siano avvenuti tumulti o gravi disordini, o che sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose o che, comunque, costituisca un pericolo per l’ordine pubblico, per la moralità pubblica e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini”, le circolari del Ministero dell’Interno datate 18 luglio 2017 e 17 luglio 2019 hanno interpretato la novella in senso restrittivo.
In particolare, la circolare del 2019 attribuisce “una rilevanza dirimente” alla collocazione dell’art.100 nel Capo II del Titolo III del TULPS, dedicato agli “esercizi pubblici”, e conclude che, al di fuori delle attività tradizionalmente contemplate dal TULPS, la disposizione troverebbe applicazione alla sola categoria degli esercizi di vicinato “dove viene effettuata la vendita per asporto degli alcolici”.
La precedente circolare del 2017 perveniva alla medesima conclusione valorizzando una lettura complessiva del d.l. n.14 del 2017, ritenuto caratterizzato da una linea di intervento concentrata sul “segmento” dei locali nei quali gli alcolici vengono somministrati o venduti per asporto.
Pure alla luce degli indirizzi sopra richiamati, l’Avvocatura Generale dello Stato, con parere CS 32469/26 del 6 settembre 2026, ha interpretato l’enunciato normativo in esame nel senso di ricomprendervi tutti gli esercizi di vicinato indipendentemente dal settore merceologico, contestualmente invitando il Ministero dell’Interno a considerare una possibile revisione delle predette circolari.
In effetti, la nozione di “esercizio di vicinato”, utilizzata dal legislatore del 2017 senza ulteriori specificazioni, possiede un preciso significato nella legislazione commerciale. L’art.4 del d.lgs. 31 marzo 1998 n.114 dispone che “si intendono […] per esercizi di vicinato quelli aventi superficie di vendita non superiore a 150 mq. nei comuni con popolazione residente inferiore a 10.000 abitanti e a 250 mq. nei comuni con popolazione residente superiore a 10.000 abitanti”, mentre il successivo art.5 stabilisce che “ai sensi del presente decreto l’attività commerciale può essere esercitata con riferimento ai seguenti settori merceologici: alimentare e non alimentare”. Si tratta, dunque, di una categoria individuata essenzialmente secondo un criterio dimensionale, non circoscritta ad alcuno specifico settore merceologico.
Tale dato – prosegue l’Avvocatura Generale dello Stato – assume particolare rilievo sul piano dell’interpretazione letterale dell’art.100 TULPS. Infatti il legislatore, nell’estendere espressamente il potere sospensivo agli “esercizi, anche di vicinato”, sembra aver richiamato una categoria già compiutamente definita dalla legislazione commerciale, senza introdurre alcuna ulteriore qualificazione in ragione della natura dei beni venduti.
In assenza di elementi testuali di segno contrario, non sembra, pertanto, possibile circoscrivere tale riferimento ai soli esercizi nei quali venga effettuata la vendita di bevande alcoliche, poiché una simile delimitazione finirebbe per aggiungere alla disposizione un requisito che il suo tenore letterale non contempla.
Neppure appare decisivo, in senso contrario, l’argomento fondato sulla collocazione dell’art.100 TULPS nel Capo dedicato agli “esercizi pubblici”, che conserva piuttosto rilievo ai fini della ricostruzione dell’originaria fisionomia dell’istituto.
Nel sistema tradizionale del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, infatti, il potere sospensivo risultava tendenzialmente correlato ad attività assoggettate a un preventivo titolo (anche, talvolta) di pubblica sicurezza, secondo un sostanziale parallelismo tra potere autorizzatorio e successivo potere inibitorio, riferito ad attività ritenute, per le loro caratteristiche, particolarmente suscettibili di interferire con l’ordine e la sicurezza pubblica.
Proprio tale considerazione consente, tuttavia, di cogliere la portata della novella del 2017. L’evoluzione della disciplina delle attività economiche, anche per effetto dei processi di liberalizzazione e semplificazione, ha progressivamente ridotto l’area dei controlli autorizzatori preventivi, assoggettando gli esercizi di vicinato, in via generale, al regime della SCIA o della mera comunicazione. In questo mutato contesto, l’inserimento nell’art.100 TULPS delle parole “anche di vicinato” appare diretto a consentire che, pur in assenza di un preventivo titolo autorizzatorio, permanga uno strumento di intervento ex post, allorché l’attività, per le concrete modalità con le quali viene esercitata, dia luogo ad una delle situazioni di pericolo specificamente contemplate dalla norma.
Non si tratta, dunque, di attribuire una pericolosità intrinseca a qualsiasi esercizio commerciale, bensì di consentire all’Autorità di pubblica sicurezza di intervenire quando tale pericolosità emerga concretamente. Né sembra sufficiente a giustificare la diversa interpretazione il rilievo secondo cui altre disposizioni del d.l. n.14 del 2017 si occupano specificamente della vendita e della somministrazione di bevande alcoliche: tali disposizioni, infatti, riguardano, tra l’altro, i poteri sindacali in materia di orari e le conseguenze della reiterata inosservanza delle relative ordinanze, mentre l’art.12-bis del decreto in parola interviene direttamente sul testo dell’art.100 TULPS, inserendovi senza alcuna qualificazione merceologica il riferimento agli esercizi di vicinato.
La circostanza che il legislatore abbia espressamente menzionato gli alcolici nelle disposizioni nelle quali ha inteso attribuire loro specifica rilevanza rende, anzi, meno agevole desumere una medesima limitazione da una disposizione che non la contempla. Naturalmente, la soluzione prospettata non comporta l’assoggettamento indiscriminato degli esercizi di vicinato al potere sospensivo.
L’elemento selettivo risiede nella rigorosa ricorrenza, nel caso concreto, delle condizioni previste dall’art.100 TULPS, ove la categoria merceologica dei beni venduti potrà costituire, insieme all’ubicazione dell’esercizio, agli orari e alle concrete modalità dell’attività, uno degli elementi della valutazione demandata al Questore.
Alla luce delle considerazioni che precedono, deve, pertanto, ritenersi che il riferimento agli “esercizi, anche di vicinato”, contenuto nell’art.100 co.1 TULPS, comprenda gli esercizi di vicinato secondo la relativa definizione legislativa, indipendentemente dal settore merceologico nel quale operino, sempreché ricorra in concreto una delle situazioni di pericolo tipizzate dalla disposizione.