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La reiterazione dell’istanza di rinnovo del permesso di soggiorno è irricevibile in caso di inerzia dell'interessato7 min read

L’archiviazione per decorso dei termini rende irricevibile la reiterazione dell’istanza di rinnovo del permesso di soggiorno.
L’Amministrazione non è tenuta ad emettere un ulteriore decreto di rigetto dell’istanza, che riaprirebbe i termini per un ricorso ordinario, ma è sufficiente un mero provvedimento ricognitivo.

T.A.R. Toscana, Sezione II, sentenza 30 maggio 2013, n.896, Pres. A Radesi, Est.U.De Carlo [1]

L’art.5, comma 4 del D.Lgs. n.286 del 1998 stabilisce che “il rinnovo del permesso di soggiorno è richiesto dallo straniero al questore della provincia in cui dimora, almeno sessanta giorni prima della scadenza”.

Il successivo art.13 co.2 lett. b) prevede la misura dell’espulsione a carico dello straniero che “si è trattenuto nel territorio dello Stato … senza avere richiesto il permesso di soggiorno nel termine prescritto, salvo che il ritardo sia dipeso da forza maggiore …”.

Il termine indicato nell’art. 5, comma 4, per la richiesta di rinnovo del permesso di soggiorno, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, “non ha, in mancanza di un’apposita sanzione in tal senso, natura perentoria, bensì ordinatoria ed acceleratoria, al fine di consentire il tempestivo disbrigo della relativa procedura” (Cons. Stato, Sez. IV, 14 dicembre 2004, n.8063).

Nell’ambito di questa cornice, occorre stabilire, tuttavia, se:

1) l’entità del ritardo con il quale il rinnovo viene spesso richiesto rilevi – o meno – ai fini della valutazione di ricevibilità dell’istanza;

2) l’inerzia del richiedente che ha prodotto istanza, senza tuttavia recarsi in ufficio per consentire l’avvio dell’istruttoria necessaria, possa determinare l’archiviazione del procedimento e la declaratoria di irricevibilità di nuova richiesta di rinnovo.

Quest’ultimo punto costituisce il thema decidendum per i giudici amministrativi toscani nella sentenza qui commentata.

La vicenda riguarda un extracomunitario che, dopo aver richiesto il rinnovo del permesso di soggiorno, si era allontanato dal territorio nazionale e durante lo stato di pendenza della richiesta non aveva presentato alcuna documentazione attestante la sua temporanea impossibilità di permanere in Italia e di dar seguito all’istruttoria necessaria per concludere il procedimento.

Dopo quattro anni il cittadino extracomunitario si era ripresentato in Questura quando ormai la richiesta era stata automaticamente archiviata, pertanto l’ufficio emetteva un decreto di irricevibilità dell’istanza, motivato con riferimento al fatto che il richiedente si era disinteressato di recarsi in ufficio per consentire l’avvio dell’istruttoria necessaria ed in considerazione del lungo tempo trascorso dalla presentazione dell’istanza stessa.

Nel ricorso venivano eccepite la mancanza del preavviso di rigetto, la lesione del principio del giusto procedimento e la violazione del principio di tipicità degli atti amministrativi per la natura del decreto di irricevibilità emesso.

I giudici amministrativi hanno respinto il ricorso escludendo la necessità del preavviso di rigetto poiché l’istanza è stata archiviata e non rigettata. La mancata partecipazione al procedimento è risultata quale mera conseguenza della condotta inerte del ricorrente, che non ha mai presentato alcuna documentazione attestante la sua temporanea impossibilità di permanere in Italia e di dar seguito all’istruttoria necessaria per concludere il procedimento.

La produzione di documentazione medica, peraltro senza alcuna forma di legalizzazione nonostante due rinvii concessi a tale scopo, è intervenuta solo dopo l’emissione del provvedimento impugnato ed è stata ritenuta priva di efficacia probatoria.

Si è esclusa, infine, l’atipicità del decreto di irricevibilità poiché quando un’istanza non può più avere corso l’amministrazione emette un provvedimento ricognitivo di tale situazione a prescindere dal nomen adottato.

Alla luce della pronuncia in esame, nelle situazioni ove si configura l’irricevibilità della reiterazione di istanze finalizzate ad ottenere il rilascio o il rinnovo del permesso di soggiorno, viene riconosciuta all’Amministrazione la possibilità di emettere un provvedimento ricognitivo definitorio anziché un decreto di rigetto dell’istanza, che riaprirebbe i termini per un ricorso ordinario.

Analogamente, le censure all’atto col quale l’Amministrazione dichiara irricevibile un’istanza di rinnovo tardivamente presentata senza la dimostrazione della sussistenza di impedimenti – riferite all’omissione sia della comunicazione di avvio del procedimento che del preavviso di rigetto (artt.7 e 10 bis della legge n.241 del 1990) – sono superate dalla riconducibilità della fattispecie esaminata all’ambito di applicazione dell’art.21 octies co.2 della legge n.241 del 1990, a norma del quale “non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”.

Si tratta di un orientamento significativo, che permette di rispondere in termini affermativi ai due interrogativi di partenza, contrariamente a quanto si registra – in tema di diniego o irricevibilità di tardiva istanza per il rinnovo del permesso di soggiorno – in altre pronunce anche recenti dei giudici amministrativi, calibrate su quanto stabilito dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione: “il rinnovo del permesso di soggiorno può essere negato solamente per la mancanza originaria o sopravvenuta dei requisiti richiesti dalla legge per la permanenza dello straniero sul territorio nazionale e non, invece, per la tardiva presentazione della relativa istanza all’Amministrazione, la quale ultima – attesa la non perentorietà dei termini a tal fine previsti – potrà, eventualmente, costituire solo indice rivelatore di non compiuta integrazione dello straniero nel tessuto sociale nel quadro di una valutazione complessiva della situazione in cui lo stesso versa (C. Cass, SS.UU., 20 maggio 2003, n.7892)”.

Peraltro, “l’art.5 d.lgs. 25 luglio 1998 n.286, nel prevedere che il rinnovo del permesso di soggiorno deve essere negato quando non ricorrono i requisiti richiesti per l’ingresso o il soggiorno del cittadino straniero nel territorio dello Stato, non consente, in mancanza di una espressa sanzione di irricevibilità della domanda presentata fuori termine, di negare il rinnovo del permesso di soggiorno sulla base della mera tardività della richiesta e senza alcuna valutazione delle cause di forza maggiore prospettate dall’interessato, in quanto la forza maggiore, intesa quale causa idonea a legittimare comportamenti altrimenti vietati e quindi ad eliminare gli effetti pregiudizievoli da essi derivanti, prevista dall’art.13, comma 2, lett.b), del citato d.lgs. n.286 del 1998, per la sola ipotesi della prima domanda di permesso di soggiorno, costituisce principio generale dell’ordinamento, che opera indipendentemente da specifiche previsioni in tal senso, con l’unico limite delle preclusioni procedimentali che si siano verificate” (Cass. civ., sez. I 22 aprile 2005, n. 8532).

Si è – così – ritenuto che la presentazione dell’istanza di rinnovo del titolo di soggiorno da parte dell’interessato tardivamente rispetto al termine (ordinatorio) stabilito dalla legge non può costituire sufficiente motivazione di diniego, vieppiù quando l’interessato, ben inserito dal punto di vista sociale e lavorativo sul territorio nazionale, mediante la presentazione dell’istanza di rinnovo del titolo di soggiorno, “ha manifestato in maniera inequivocabile la volontà di soggiornare regolarmente sul territorio nazionale, utilizzando, per il proprio sostentamento, i proventi derivanti da attività lecitamente svolte”.

T.A.R. Piemonte Sez. II, sentenza 10 novembre 2012, n.1211 [2]

Se da un lato la natura ordinatoria del termine di cui all’art.5 co.4 del d.lgs. n.286 del 1998 impedisce di fondare sul mero ritardo dell’istanza di rinnovo del permesso di soggiorno l’emissione di un provvedimento di diniego, dall’altro l’entità del ritardo non può non rilevare ai fini della valutazione di ricevibilità o meno dell’istanza stessa.

In tale mutamento di prospettiva, i giudici ravvisano i margini di una corretta azione amministrativa allorché l’istanza di rinnovo di permesso di soggiorno sia stata rigettata perché prodotta con significativo ritardo dalla sua scadenza e respingono il ricorso prodotto sulla declaratoria di irricevibilità di una richiesta del 14 marzo 2011 per il rinnovo di un permesso di soggiorno scaduto in data 15 agosto 2005.

T.A.R. Emilia-Romagna Parma, Sez. I, sentenza 5 luglio 2012, n.248 [3]

Nella vicenda esaminata dai giudici del T.A.R. toscano, invece, la significativa l’inerzia da parte del richiedente, che legittima la valutazione di irricevibilità, concerne la reiterazione di una richiesta di rinnovo di permesso di soggiorno, intervenuta dopo quattro anni dalla prima istanza ed in assenza di ulteriori atti di partecipazione da parte del richiedente.

Anche in questo caso i giudici amministrativi ritengono che – salvo cause di “forza maggiore” rilevanti ai sensi dell’art.13 del d.lgs. n.286 del 1998, la cui sussistenza va debitamente comprovata – esigenze di certezza delle situazioni giuridiche impongono che la definizione della procedura amministrativa di rinnovo non debba rimanere sospesa a tempo indeterminato, pena la realizzazione di un effetto abrogante della disposizione normativa non ammissibile in via interpretativa.

Gli effetti di questo indirizzo non possono che giovare anche sul piano della deflazione del contenzioso amministrativo correlato ai provvedimenti di diniego di concessione o di rinnovo dei permessi di soggiorno, venendo meno per il ricorrente la possibilità di accedere a procedure strumentali di ricorso ordinario qualora la significativa inerzia del ricorrente porti all’irricevibilità dell’istanza significativamente tardiva ovvero all’archiviazione della medesima (qualora non seguita dalla produzione dei documenti necessari) e alla conseguente declaratoria di irricevibilità in caso di sua reiterazione.