In relazione alle sale scommesse e alle sale giochi è ancora aperto un problema interpretativo in merito alla possibilità dei Comuni di imporre, con proprio regolamento, limiti all’apertura di esercizi pubblici per l’installazione di apparecchi automatici da gioco, nonché in ordine agli effetti di tali eventuali previsioni normative regolamentari sulle valutazioni spettanti al Questore in sede di rilascio della licenza ex art.88 T.U.L.P.S. nel territorio comunale.
Prima di affrontare il tema specifico, va ricordato, sulla base di quanto ribadito con circolare del Ministero dell’Interno – Dipartimento della P.S. – Ufficio per l’Amministrazione Generale del 19 aprile 2012, che le sale pubbliche da gioco sono esercizi pubblici esplicitamente richiamati al primo comma dell’art.86 T.U.L.P.S..
Circ. Min. Int. 19-4-2012 su sale scommesse e sale giochi [1]
Tenuto conto del disposto normativo appena citato, numerosi regolamenti comunali per l’esercizio dell’attività di sale pubbliche da gioco dettano disposizioni sulle sale allestite per lo svolgimento del gioco lecito con apparecchi da divertimento ed intrattenimento di cui all’art.110 co.6 lett.a) e 7 T.U.L.P.S.. L’apertura di dette sale è subordinata all’autorizzazione del Sindaco.
Invece, gli esercizi dedicati al gioco con apparecchi denominati Videolottery (VLT) di cui all’art.9 del decreto del Ministro dell’economia e delle finanze del 22 gennaio 2010 non sono riconducibili alle citate sale pubbliche da gioco oggetto di disciplina ed autorizzazione comunale, poiché, ex art.2-quater del decreto legge 25 marzo 2010 n.40, convertito in legge con modificazioni dalla legge 22 maggio 2010 n.73, sono sale ove si installano gli apparecchi di cui all’art.110 co.6 lett.b) T.U.L.P.S., soggette al regime autorizzatorio di cui all’art.88 TULPS di competenza del Questore: al riguardo non sussiste alcuna potestà in capo al Comune ed al Sindaco.
Tenuto conto della diversa natura e del differente ambito di applicazione delle autorizzazioni in argomento e nel rammentare che, in tema di ordine e sicurezza pubblica, sussiste la competenza statale esclusiva (art.117 co.2 lett.h Cost.), si osserva altresì che la Corte costituzionale con sentenza n.300 del 9 novembre 2011 ha puntualizzato che agli enti locali è riconosciuta una competenza regolamentare riguardo alle “conseguenze sociali dell’offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché dell’impatto sul territorio dell’afflusso a detti giochi degli utenti”.
C.Cost. 9 novembre 2011 n.300 [2]
La giurisprudenza della Consulta è dirimente nella parte in cui stabilisce che “le disposizioni impugnate … non incidono direttamente sulla individuazione ed installazione dei giochi leciti, ma su fattori (quali la prossimità a determinati luoghi e la pubblicità) che potrebbero, da un canto, indurre al gioco un pubblico costituito da soggetti psicologicamente più vulnerabili od immaturi e, quindi, maggiormente esposti alla capacità suggestiva dell’illusione di conseguire, tramite il gioco, vincite e facili guadagni; dall’altro, influire sulla viabilità e sull’inquinamento acustico delle aree interessate”. In definitiva, secondo la Corte costituzionale, i compiti di tutelare alcune fasce di consumatori e di sovrintendere alla viabilità o ad altri aspetti della realtà urbana, consentono all’ente locale di adottare autonome determinazioni tese a contenere o limitare l’operatività degli esercizi pubblici dedicati all’esercizio del gioco pubblico.
La stessa Consulta ha inoltre precisato, con sentenza n.35 del 7 febbraio 2011, che la competenza legislativa statale in materia di ordine pubblico e sicurezza (e, conseguentemente, i compiti degli organi dello Stato in tale materia anche in sede di rilascio della licenza ex art.88 T.U.L.P.S.), “attiene alla prevenzione dei reati e al mantenimento dell’ordine pubblico”, inteso quest’ultimo quale “complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge l’ordinata e civile convivenza nella comunità nazionale” (ex pluribus, sentenza n.129 del 2009 e – in rapporto a fattispecie nelle quali veniva specificamente in rilievo il concetto di ‘sicurezza urbana’ – sentenze n.274 e n.226 del 2010, n.196 del 2009).
C.Cost. 7 febbraio 2011 n.35 [3]
Tanto premesso, l’ambito di valutazione discrezionale spettante al questore, all’atto del rilascio della licenza ex art.88 T.U.L.P.S. per l’installazione degli apparecchi VLT, andrebbe circoscritto alla considerazione delle esigenze di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica e non esteso alla necessità di salvaguardia degli interessi pubblici riconducibili alla competenza normativa ed alle conseguenti attività amministrative dei comuni.
In definitiva, per ambito di applicazione e finalità perseguite i regolamenti comunali disciplinano le modalità di esercizio delle funzioni amministrative del comune e non possono intervenire, se non altro in ossequio alla riserva esclusiva di competenza legislativa statale di cui all’art.117 co.2 lett.h) Cost., in materia di funzioni spettanti al questore.
A conferma di quanto appena esposto, si evidenzia che la Corte costituzionale ha affermato che i provvedimenti dei comuni non incidono direttamente sulla individuazione ed installazione dei giochi leciti, sicché è agevole argomentare che le competenze delle Questure e quelle di detti enti vanno tenute distinte in quanto rispondenti ad esigenze di tutela di interessi pubblici diversi,
E’ pertanto da escludere che, in sede di esame dei requisiti di legge per il rilascio della licenza di polizia, l’autorità questorile debba fondare la propria valutazione anche sulle disposizioni contenute nel regolamento comunale in quanto quest’ultimo rimane preordinato alla disciplina e all’organizzazione dello svolgimento delle funzioni amministrative del comune.
Ciò non toglie che in relazione a particolari situazioni ambientali e territoriali possano eventualmente coincidere nelle conclusioni sia la valutazione operata dai Comuni a tutela degli interessi pubblici alla quale devono attendere detti enti, sia quella spettante al Questore per la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica.
Sul versante della giustizia amministrativa risulta comunque non inficiata la possibilità dei Comuni di imporre limiti orari delle sale slot ove l’ordinanza comunale non incida direttamente sulla individuazione ed installazione dei giochi leciti, ma si fondi un fattore (quale l’orario di apertura in una determinata fascia oraria dei relativi esercizi pubblici) che potrebbe indurre al gioco un pubblico costituito da soggetti psicologicamente più vulnerabili od immaturi e, quindi, maggiormente esposti alla capacità suggestiva dell’illusione di conseguire, tramite il gioco, vincite e facili guadagni (Tar Lombardia 20 novembre 2014).
Tar Milano 20 novembre 2014 [4]
La liberalizzazione degli orari di apertura degli esercizi commerciali non si applica alle case da gioco autorizzate ai sensi dell’art.88 T.U.L.P.S. (art.7, lett.d, d.lgs. n.59 del 2010), in conformità con il venticinquesimo considerando della cd. direttiva Bolkestein (così anche Cons. di Stato, ord. n. 2712/13).
A tale riguardo, le modifiche introdotte dal d.l. n.201 del 2011 vanno contemperate, quanto alle limitazioni temporali degli esercizi pubblici, con il potere tuttora esistente, e non implicitamente abrogato, del comune di riorganizzarne gli orari, anche “al fine di armonizzare l’espletamento dei servizi con le esigenze complessive e generali degli utenti”, in quanto ente ad autonomia costituzionalmente riconosciuta “che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo” (art. 2, comma 2 del d.lgs. n. 267/2000); quanto all’adeguatezza ed alla proporzionalità della misura adottata, anche sotto il profilo della congruità dell’istruttoria che l’ha preceduta, l’ordinanza impugnata pare adottare una tra le alternative lecite (parimenti ragionevoli e proporzionate) dell’azione amministrativa volta a raggiungere gli obiettivi dichiaratamente perseguiti, ovvero tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili (per la giovane età o perché bisognosi di cure), prevenire forme di gioco compulsivo, ed evitare effetti pregiudizievoli per il contesto urbano e la quiete pubblica.
Altresì, le disposizioni in esame paiono idonee ed adeguate ad affrontare le esigenze della collettività di cui l’ente locale si fa portatore e garante, in relazione ai dati epidemiologici allegati, all’individuazione dei soggetti (giovani e anziani) maggiormente esposti alla capacità suggestiva del guadagno derivante dalla scommessa e alla progressione allarmante del numero di cittadini colpiti da ludopatia, con un aumento del rischio implicito di ulteriori future “vittime” tra le fasce deboli della popolazione; la decisione del Comune di fronteggiare le esigenze sociali predette con la riduzione dell’orario degli esercizi pubblici in discorso appare anche necessaria, in quanto, in assenza di corrispondenti disposizioni regionali, l’introduzione (d.l. 13 settembre 2012 n.158, art.7, comma 10) di forme di progressiva ricollocazione dei punti della rete fisica di raccolta del gioco, territorialmente prossimi a zone sensibili, è destinata ad operare solo rispetto alle concessioni di raccolta di gioco pubblico bandite successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto, restando quindi escluse le autorizzazioni già rilasciate.
Sotto altro profilo, non è ravvisabile alcuna illogicità nell’affiancamento alla misura di riduzione dell’orario di esercizio dell’ulteriore misura della corrispondente riduzione dell’orario di funzionamento degli apparecchi di intrattenimento coinvolti, in relazione alla necessità di prevenire forme di elusione dell’ordinanza e di garantire la funzionalità dei successivi controlli comunali; quanto al periculum, nella contrapposizione degli interessi, il pregiudizio di natura prettamente economico lamentato dalle parti ricorrenti pare recedere rispetto all’interesse pubblico perseguito dall’amministrazione comunale, “che con il provvedimento impugnato è intervenuta a tutela della salute dei cittadini e più in generale del benessere individuale e collettivo della popolazione, preoccupata delle conseguenze sociali dell’offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli” (cfr. Cons. Stato, ord. n.717 del 2014).