Come per ogni forma di inquinamento anche quello acustico costituisce una forma di aggressione del territorio e come tale va disciplinato e rientra nell’urbanistica nell’ampia accezione che viene data a questo termine. Sicché si stabilisce una netta relazione tra pianificazione urbanistica e rumore. Il piano acustico deve essere coordinarsi con i piani urbanistici nell’ottica della salute delle persone, il piano urbano del traffico deve tendere a limitare il rumore; il regolamento di igiene deve comprendere la regolamentazione del rumore inteso come fonte inquinante di aggressione della salute dell’uomo; il permesso di costruire deve essere inteso anche come strumento di controllo.
Forse per un svista del legislatore, il rumore non è disciplinato nel Testo Unico dell’ambiente, ma in ogni caso la materia, che ai sensi dell’art. 117 Cost. è di competenza di legislazione concorrente, è ampiamente disciplinata dalla legge 26 ottobre 1995, n. 447 [1] “Legge quadro 26 ottobre 1995, n. 447” e da specifiche leggi regionali. Ad esempio, tra queste, la legge regionale Lombardia, 13 agosto 2001, n. 14 “Norme in materia di inquinamento acustico”.
L’art. 1 comma 1, lettera a) della legge n. 447/1995 [1] definisce l’inquinamento acustico come “l’introduzione di rumore nell’ambiente abitativo o nell’ambiente esterno tale da provocare fastidio o disturbo al riposo ed alle attività umane, pericolo per la salute umana, deterioramento degli ecosistemi, dei beni materiali, dei monumenti, dell’ambiente abitativo o dell’ambiente esterno o tale da interferire con legittime fruizioni degli ambienti stessi”. Dalla definizione della norma si evince che il legislatore intende fronteggiare il rumore come disturbo al riposo e alle attività umane in quanto lesivo della salute. E la salute è un bene costituzionalmente protetto come statuisce l’art. 32 Cost. [2] “La Repubblica tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività”.
Altre definizioni rinvenibili nella legge quadro sono quelle che si riferiscono a:
- Ambiente abitativo: ogni ambiente interno ad un edificio destinato alla permanenza di persone o di comunità ed utilizzato per le diverse attività umane, fatta eccezione per gli ambienti destinati ad attività produttive per i quali resta ferma la disciplina di cui al D.lgs. 15 agosto 1991, n. 277 [3], salvo per quanto concerne l’immissione di rumore da sorgenti sonore esterne ai locali in cui si svolgono le attività produttive.
- Sorgenti sonore fisse: gli impianti tecnici degli edifici e le altre installazioni unite agli immobili anche in via transitoria il cui uso produca emissioni sonore; le infrastrutture stradali; ferroviarie; aeroportuali, marittime; industriali, artigianali, commerciali ed agricole; i parcheggi le aree adibite a stabilimenti di movimenti di merci; le aree adibite ad attività sportive e ricreative.
- Sorgenti sonore mobili: tutte le altre diverse da quelle mobili.
- Valori limite di emissione: il valore massimo di rumore che può essere immesso da una sorgente sonora, misurato in prossimità della sorgente stessa.
- Valori limite di immissione: il valore massimo di rumore che può essere immesso da una o più sorgenti sonore nell’ambiente abitativo o nell’ambiente esterno, misurato in prossimità dei ricettori.
- Valori di attenzione: il valore di rumore che segnala la presenza di un potenziale rischio per la salute umano per l’ambiente.
- Valori di qualità: i valori di rumore da conseguire nel breve, nel medio e nel lungo periodo con le tecnologie e le metodiche disponibili, per realizzare gli obiettivi di tutela previsti dalla presente legge.
Oltre allo Stato, che ha competenza legislativa concorrente con la Regione, concorrono alla tutela dell’ambiente esterno ed abitativo dal rumore sia la Provincia e soprattutto il Comune che hanno competenza di vigilanza e di controllo. Tra i compiti principali del Comune rientrano:
a) La classificazione del territorio comunale in zone modulate in ragione della maggiore protezione dal rumore;
b) Il coordinamento degli strumenti urbanistici (piani regolatori, del traffico ed altri inerenti la materia; regolamenti edilizi e di igiene; permessi edilizi) con riferimento al rumore;
c) Adozione del piano di risanamento acustico;
d) Adozione dei regolamenti per l’attuazione della disciplina statale e regionale per la tutela dall’inquinamento acustico;
e) Il controllo del rispetto della normativa per la tutela dall’inquinamento acustico all’atto del rilascio del permesso edilizio;
f) La rilevazione e il controllo delle emissioni sonore prodotte da veicoli;
g) L’autorizzazione per lo svolgimento di attività temporanee e di manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico e per spettacoli a carattere temporaneo e mobile.
Quadro normativo di riferimento
- Legge 26 ottobre 1995,n. 447 [1] “Legge quadro sull’inquinamento acustico”
- Legge Regionale di riferimento. Esempio Legge regionale Lombardia 10 agosto 2001 n. 13 [4]
- DPCM 1 marzo 1991 [5] “Limiti massimi di esposizione al rumore negli ambienti abitativi e nell’ambiente esterno”
- DPCM 14 novembre 1997 [6] “Determinazione dei valori limite delle sorgenti sonore”
- DM 16 marzo 1998 [7] “Tecniche di rilevamento e di misurazione dell’inquinamento acustico”
- DPR 459/1998 [8] “Regolamento recante norme di esecuzione dell’articolo 11 della legge 26 ottobre 1995, n. 447, in materia di inquinamento acustico derivante da traffico ferroviario”
- DPR 30 marzo 2004, n. 142 [9] “Disposizioni per il contenimento e la prevenzione dell’inquinamento acustico derivante dal traffico veicolare, a norma dell’articolo 11 della legge 26 ottobre 1995, n. 447”.
Allorquando ricorrano eccezionali ed urgenti necessità di tutela della salute pubblica o dell’ambiente, il Sindaco, con provvedimento motivato, può ordinare il ricorso temporaneo a speciali forme di contenimento o di abbattimento delle emissioni sonore,inclusa l’inibitoria parziale o totale di determinate attività (art. 9, comma 1, Legge n. 447/1995 [1]).
Sotto il profilo della prassi amministrativa la questione relativa all’ordinanza contingibile ed urgente merita di essere approfondita in quanto è frequente che il Comune sia sollecitato da esposti da parte di cittadini, singoli o associati, che si lamentino dei rumori, specialmente di quelli notturni provenienti da discoteche, bar, od altro trattenimento.
Sul punto si deve ricordare che l’ordinanza contingibile ed urgente del Sindaco è disciplinata dall’art. 54, comma 4 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 [10], che è il Testo Unico degli Enti Locali (TUEL). È in re ipsa che il ricorso all’ordinanza contingibile ed urgente richieda che sussistano i presupposti del pericolo imminente ed irreparabile (ciò che rileva è l’attualità del pericolo) e l’insufficienza dei mezzi ordinari per farvi fronte.
In ogni caso è necessario che sussista il presupposto dell’accertamento del fatto (Indagine fonometrica, sopralluogo delle forze dell’ordine, ecc.) e, trattandosi di una situazione contingibile, è necessario che l’ordinanza sia temporalizzata (abbia un tempo). Anche se, per consistente giurisprudenza, la temporaneità del provvedimento non deve essere necessariamente soddisfatta attraverso l’indicazione del termine di cessazione degli effetti del provvedimento,ben potendo indicarsi che la ordinanza conserverà efficacia sino alla rimozione della situazione di pericolo/disturbo. Ciò che rileva in modo importante ai fini dell’impiego di un’ordinanza contingibile ed urgente in materia di inquinamento acustico è il fatto che il disagio arrecato anche ad un solo individuo può essere ragione, quando ne ricorrono i presupposti, per intervenire con ordinanza contingibile ed urgente. Sul punto si richiama la giurisprudenza del consiglio di Stato “L’accertata situazione di inquinamento acustico rappresenta di per sé una minaccia per la salute pubblica anche se in concreto è offeso un solo soggetto” (Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza 6 marzo 2013, n. 1372 [11]).
Oltre alle ordinanze contingibili ed urgenti, il Sindaco può intervenire con ordinanze ordinarie cioè con provvedimenti che hanno il compito di far rispettare le norme di legge, statutarie del Comune e regolamentari dello stesso Comune.
Le ordinanze del Sindaco, anche quelle che non sono contingibili ed urgenti hanno efficacia immediata.
Le ordinanze contingibili ed urgenti devono essere comunicate preventivamente al Prefetto (art. 54, comma 4 TUEL [10]), oltre che notificate personalmente alle persone direttamente interessate e pubblicizzate nei modi stabiliti dalla legge (albo pretorio, sito istituzionale del comune).
Le ordinanze ordinarie, non abbisognano di essere trasmesse al Prefetto, ma pubblicizzate come sopra.
Modello di ordinanza contingibile ed urgente del Sindaco
IL SINDACO
Visto l’esposto per disturbo della quiete pubblica notturna da parte dell’Amministratore del Condominio … ubicato nelle vicinanze di un pubblico esercizio di somministrazione di bevande ed erogatore di trattenimenti danzanti con musiche dal vivo;
Visto il rapporto della Stazione locale dei Carabinieri che, a seguito di sopralluogo, attestano l’alto volume della musica che arreca disturbo notturno ai cittadini che abitano nella zona e che hanno fatto esposto al Comune;
Accertato con indagine fonometrica predisposta da ARPA che il volume supera la soglia dei parametri stabiliti con Regolamento di igiene del Comune ed indicati come “VALORI DI ATTENZIONE;
Ritenuto che ricorrono le condizioni contingibili ed urgenti per procedere ai sensi dell’art. 54 del D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 [10];
Vista la legge 26 ottobre 1995, n. 447 [1] in particolare gli artt. 6 e 9;
Vista la Legge regionale n. ……;
Visto il regolamento di igiene del Comune, con particolare riguardo la disciplina il rumore;
Visto l’art. 659 cod. pen.;
Visto l’art. 844 cod. civ.;
Vista la legge 7 agosto 1990, n. 241 ss.mm.;
Visto il parere di regolarità tecnica di cui all’art. 48 D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267 [10],
Ritenuto doveroso intervenire immediatamente per assicurare il diritto alla quiete, al riposo e alla salute delle persone;
ORDINA
1) All’esercizio pubblico … di rispettare quale limite massimo le ore 22,00 per l’utilizzo di musica proveniente da qualsiasi fonte;
2) Di stabilire che la durata della presente ordinanza sia di mesi quattro;
3) La presente ordinanza venga notificata personalmente al rappresentante legale dell’esercizio pubblico disturbante e all’Amministratore del Condominio … che ha firmato l’esposto;
4) La presente ordinanza venga trasmessa preventivamente alla Prefettura, ad ARPA che ha effettuato la perizia fonometrica e alla Stazione dei Carabinieri che ha effettuato il sopralluogo;
5) Contro la presente ordinanza è possibile presentare ricorso al competente TAR di … entro 60 giorni dalla notifica/pubblicazione;
- o, in alternativa, entro 120 giorni con ricorso straordinario al capo dello Stato;
6) Il responsabile del procedimento è … (generalità e reperibilità).
IL SINDACO
Al fine del controllo, di regola, le Leggi regionali specificano nel dettaglio non solo le funzioni (già previste nella legge nazionale), ma anche specificando forme e modalità. Ad esempio la Legge regionale Lombardia 10 agosto 2001, n. 13 “Norme in materia di inquinamento acustico” prevede che le attività di vigilanza e controllo in materia di inquinamento acustico sono svolte dai comuni e dalle province, avvalendosi del supporto dell’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente (ARPA).
Stabilisce che, per le attività di vigilanza e controllo il comune e la provincia effettuano precise e dettagliate ad ARPA privilegiando le segnalazioni, gli esposti, le lamentele presentate dai cittadini residenti in ambienti abitativi o esterni prossimi alle sorgenti di inquinamento acustico per la quale sono effettuati i controlli. Stabilisce ancora la legge che i costi per tale attività sono a carico di ARPA. Sul punto la legge regionale dispone che il costo sopportato dall’ARPA per l’esecuzione dei rilievi fonometrici necessari per accertare l’ottemperanza, da parte dei soggetti titolari di impianti o infrastrutture, a provvedimenti (emanati dall’Amministrazione comunale o necessari per la verifica del conseguimento degli obiettivi del piano risanamento acustico) sono a carico dei soggetti titolari degli impianti o delle infrastrutture in deroga a quanto stabilito agli articoli 3, comma 2 e 26, comma 5 della legge regionale n. 16/1999. Inoltre la Giunta regionale Lombardia è autorizzata a concedere ai comuni e alle province contributi a fondo perduto in conto capitale o in conto interessi una tantum sino all’80% per l’attuazione del piano comunale di risanamento acustico.
Sulla scia della legge regionale Lombardia si muove ARPA Lombardia che, con le sue note esplicative ha elaborato le linee guida per la gestione del controllo del rumore e specificatamente degli esposti.
In sintesi:
1) Il Comune riceve la segnalazione relativa al disturbo e si attiva nella sua funzione di vigilanza e controllo sulla base dei seguenti elementi:
a) della sensibilità del ricettore che dovrebbe essere già individuato nella mappa del rumore (casa di cura, casa di riposo, scuola);
b) della vigilanza con la sorgente rumorosa;
c) del periodo in cui viene lamentato il disturbo (es. notturno);
d) della numerosità degli esposti relativi alla stessa sorgente di rumore.
2) Gli esposti devono contenere tutte le informazioni di dettaglio relative alla sorgente disturbante.
3) Il Comune avvia formalmente il procedimento invitando il titolare a verificare autonomamente i livelli di rumorosità di tutti gli impianti utilizzati o dell’attività svolta nel suo complesso e fissa il termine di tempo (esempio 30 giorni) per riferire circa l’eventuale adeguamento volontario degli impianti e/o dell’attività se riscontrati/a come rumorosi/a.
4) E’ facoltà del presunto disturbante accogliere o meno l’invito del Comune. Allorquando l’invito del Comune non venisse accolto, il Comune procede ad attivare ARPA. Questa fase di “autocontrollo” costituisce un’opportunità offerta al presunto disturbante in luogo dell’immediata attivazione dell’ente di controllo. Anche utilizzando questa opportunità potrebbe risultare necessaria l’effettuazione di misure fonometriche da parte dei tecnici incaricati dall’attività potenzialmente inquinante.
5) Qualora le verifiche eseguite dal titolare accertino il rispetto di tutti i limiti di rumorosità, gli verrà richiesto di depositare una copia della relazione di misura firmata da un tecnico competente (accreditato dalla Regione ed iscritto in un apposito elenco) in caso contrario, dovrà essere depositato il piano di bonifica acustica, accompagnata da un crono programma di intervento.
6) Qualora l’intervento autonomo del titolare dell’attività disturbante non ha risolto il problema, il Comune (sentito anche l’autore dell’esposto)chiede ad ARPA di procedere con le misure fonometriche.
Elementi necessari per esposto per presunto inquinamento acustico da presentare in Comune.
- Generalità di colui che firma l’esposto con l’indicazione della reperibilità anche telefonica.
- Indicazione delle fonti del presunto inquinamento acustico
a) Causa potenziale (es. musica ad alto volume);
b) Il disturbo è percepito nella abitazione piuttosto che in altro ambiente;
c) Periodo in cui viene percepito il disturbo;
d) Dichiarazione di disponibilità ad eseguire i rilievi fonometrici.
Elementi necessari per richiesta di indagine fonometrica
- La richiesta è formulata dal Comune ed è inviata ad ARPA.
- Copia dell’esposto presentato.
- Generalità del richiedente e nominativo di un referente per i controlli da svolgere.
- Informazioni relative al regime autorizzativo della ditta/attività.
- Copia della comunicazione dell’avvio del procedimento amministrativo notificata al disturbante.
- Nominativo del personale dell’Amministrazione comunale che, se necessario, parteciperà ai rilievi fonometrici effettuati dall’ARPA.
- Descrizione delle sorgenti di rumore per quanto possibile e delle modalità di disturbo.
- Planimetria dei luoghi con indicazione degli edifici e delle proprietà coinvolte.
- Estratto della classificazione acustica del territorio.
- Estratto del PRG/PGT e delle NTA per l’area in esame, con l’indicazione della destinazione urbanistica delle aree ove sono ubicate le sorgenti di rumore inquinanti e il recettore disturbato, con l’esplicita indicazione della zona in cui ricade quest’ultimo ai sensi della classificazione acustica o, in mancanza, dell’art. 6 comma 1 del DPCM 1 marzo 1991.
- Memorie scritte presentate dal titolare della sorgente di rumore ed inerenti il problema evidenziato.