IN POCHE PAROLE…
Le controversie sull’esecuzione del contratto fra ente pubblico e società partecipata appartengono alla giurisdizione del giudice civile.
Corte Cassazione, civile, Sezioni unite, ordinanza 14 marzo 2022 n. 8186 [1] – Pres. Angelo Spirito. Rel. Oronzo de Masi.
La società di capitali con partecipazione pubblica non muta la sua natura di soggetto di diritto privato solo perché gli enti pubblici posseggono, in tutto o in parte, le partecipazioni.
La società a partecipazione pubblica mantiene l’alterità soggettiva nei confronti della pubblica amministrazione, in quanto è pur sempre centro di imputazione di rapporti e posizioni giuridiche soggettive diverso dall’ente partecipante, ed opera comunque nell’esercizio della propria autonomia negoziale.
Le controversie di contenuto meramente patrimoniale, afferenti alla fase dell’esecuzione di un contratto, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario.
Sono attratte, invece, nella giurisdizione amministrativa le controversie con ad oggetto i provvedimenti autoritativi posti in essere dagli enti pubblici azionisti, laddove riconducibili all’esercizio del loro potere organizzativo di rilevanza pubblicistica.
A margine
L’ordinanza in esame riguarda la giurisdizione, civile o amministrativa, in merito alla cognizione della controversia insorta tra un comune e una società d’ambito in house, alla quale era stato affidato il servizio di gestione del ciclo integrato dei rifiuti per l’ambito territoriale di competenza.
Il Tribunale civile, investito della questione, declinava la giurisdizione a favore del giudice amministrativo, in considerazione della natura pubblica delle due parti dell’accordo, bassato su un affidamento deciso con provvedimento commissariale. In particolare, il Tribunale ravvisava, nella fattispecie, un accordo sostitutivo o quantomeno integrativo del provvedimento concessorio del servizio di raccolta dei rifiuti urbani, ai sensi dell’art. 15, I. n. 241 del 1990 [2], in relazione al quale, a norma dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2 del codice del processo amministrativo (D.lgs. 104/2010 [3]), sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Di diverso avviso il TAR Sicilia (sez. Catania ordinanza n. 2026/2021 [4]), che ha rimesso la questione all’esame della Corte di Cassazione, sollevando conflitto negativo di giurisdizione. Secondo il TAR appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario la cognizione delle controversie relative al mancato adempimento, da parte della società d’ambito, delle prestazioni connesse all’esecuzione di obbligazioni assunte con l’ente pubblico territoriale, se si controverte sulla fondatezza di una pretesa risarcitoria correlata alla lesione di obbligazioni negoziali, e non si contesta, invece, l’esercizio di poteri amministrativi collegati ad accordi tra pubbliche amministrazioni e la validità del predetto accordo contrattuale, a nulla rilevando, ai fini del riparto della giurisdizione, la natura pubblica di taluno dei contraenti.
L’ordinanza
Le Sezioni Unite della Cassazione sposano la tesi del TAR Catania e optano per la giurisdizione del giudice ordinario, ritenendo che, nella fattispecie, non sia in discussione la legittimità dell’adozione o meno di provvedimenti amministrativi in tema di gestione dei rifiuti, bensì asseriti inadempimenti contrattuali della società in house convenuta in giudizio dal comune affidatario.
Gli Ermellini, con l’ordinanza annotata, ribadiscono, innanzitutto, un consolidato orientamento del giudice di legittimità, secondo cui la società di capitali con partecipazione pubblica non muta la sua natura di soggetto di diritto privato solo perché gli enti pubblici (comune, provincia, regione) ne posseggono, in tutto o in parte, le partecipazioni. Ciò in quanto non assume rilievo alcuno, per le vicende della società pubblica, la persona dell’azionista. La società, infatti, quale persona giuridica privata, opera comunque nell’esercizio della propria autonomia negoziale e l’ente pubblico, mediante l’esercizio di poteri autoritativi o discrezionali, non può incidere sullo svolgimento del rapporto partecipativo e sull’attività della società (giurisprudenza richiamata nell’ordinanza: Cass. sez. I. sent. 22 febbraio 2019, n. 5346 [5]; Cass. Sez. Un. n. 7799/2005; Cass. Sez. Un. n. 4989/1995; Cass. S.U. n. 8454/1998; Cass. Sez. Un. n. 392/2011; Cass. sent. n. 3196/2017 [6]; con specifico riferimento alla società in house ed al cd. “controllo analogo”, Cass. Sez. Un. sent. 27 marzo 2017, n. 7759 [7]; Cass. n. 7222/2018; Cass. sent n. 21658/2021 [8]).
La società pubblica mantiene l’alterità soggettiva nei confronti della pubblica amministrazione, in quanto è pur sempre centro di imputazione di rapporti e posizioni giuridiche soggettive, diverso dall’ente partecipante.
Per stabilire se la controversia rientri o meno nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo non occorre fare riferimento all’oggetto del contenuto contratto, ma piuttosto al potere in concreto esercitato dalla pubblica amministrazione.
In base a tale parametro, sono attratte nella giurisdizione amministrativa le controversie ad oggetto, ai sensi dell’art. 7, primo comma, del codice del processo amministrativo, i provvedimenti autoritativi posti in essere dagli enti pubblici, in qualsiasi modo riconducibili all’esercizio del loro potere organizzativo di rilevanza pubblicistica.
Mentre devono ritenersi sottratti alla giurisdizione amministrativa le questioni relative ai rapporti pattizi, in quanto afferenti a posizioni d’ordine paritetico.
Tali tipologie di controversie di contenuto meramente patrimoniale, afferenti alla fase della esecuzione di un contratto, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, al quale appartengono, in generale, le controversie sull’interpretazione dei diritti e degli obblighi derivanti da contratto.
Conclusioni
In sintesi, le controversie fra azionisti pubblici e società partecipate che riguardano le obbligazioni assunte con il contratto stipulato rientrano nella competenza del giudice ordinario, anche nel caso che l’affidataria sia una società in house assoggettata a un penetrante controllo degli enti pubblici proprietari.
Appartengono, invece, alla giurisdizione amministrativa le controversie non attinenti a questioni relative a rapporti pattizi ma riconducibili all’esercizio del potere organizzativo degli azionisti pubblici.
Giuseppe Panassidi, avvocato in Verona.