Nel “pacchetto giustizia” previsto dal cd. decreto “Ristori” (decreto – legge 28 ottobre 2020, n. 137 [1]), è stato inserito un apposito articolo per lo svolgimento delle udienze del processo tributario, dal 29 ottobre 2020 alla fine dello stato di emergenza da Covid-19, da ultimo, prorogato al 31 gennaio 2021 (v. D.L. 7 ottobre 2020, n. 125 ) [2]
L’articolo 27 del D.L. 137/2020, in particolare, si compone di quattro commi, di cui tre dedicati alle modalità di svolgimento delle udienze ed uno, il terzo, ai giudici residenti in comuni diversi da quelli in cui si trova la sede della Commissione che possono richiedere di essere esonerati dalla partecipazione alle udienze che si svolgono presso la sede della Commissione.
La norma è di difficile interpretazione ed è auspicabile che possa essere migliorata con la legge di conversione. E’ noto che, nonostante su come (non) scrivere leggi (e atti amministrativi), specie dall’inizio del 2000, si siano spesi fiumi e fiumi di parole, la qualità normativa, anziché migliorare, continua a peggiorare. Le norme sono sempre più oscure, specie quelle tributarie o sugli appalti pubblici, non solo per il linguaggio involuto, ma anche per il sovente rinvio “muto” (non parlante) ad altre disposizioni normative. In realtà, l’articolo in commento contiene un solo rinvio. nel comma 4, all’art. 16 del decreto – legge 119/2018, ma tanto basta per vanificare la principale misura introdotta dalla norma: l’udienza da remoto.
Esaminiamo, però, con ordine le varie questioni.
Udienze a distanza – La misura più interessante introdotta dall’art. 27 è l’udienza da remoto. Tale norma affida al presidente della commissione tributaria, provinciale o regionale secondo la rispettiva competenza, il compito di autorizzare, con decreto motivato, lo svolgimento delle udienze a distanza (in tutto o in parte), quando ricorrono determinate situazioni. Sarebbe stato opportuno prevedere che i presidenti delle commissioni provinciali decidessero sulla base di indirizzi del Presidente della commissione regionale, per assicurare una certa uniformità di comportamento almeno nella stessa regione. E’ auspicabile che il coordinamento, comunque, sia assicurato, a prescindere dal dettato normativo.
Le situazioni che legittimano la decisone del Presidente di autorizzare le udienze da remoto sono due:
- l’esistenza di divieti, limiti, impossibilità di circolazione su tutto o parte del territorio nazionale, conseguenti allo stato di emergenza;
- altre situazioni di pericolo per l’incolumità pubblica o dei soggetti a vario titolo interessati nel processo tributario.
Il perimetro della prima ipotesi è ben definito, anche se la disposizione omette di precisare, come invece era opportuno, che deve trattarsi di divieti e limiti imposti dall’autorità sanitaria competente (Ministero della sanità, presidente della Regione o sindaco, a seconda, rispettivamente, che l’efficacia del provvedimento sia estesa all’intero territorio nazionale o più regioni, oppure riguardi una sola regione o un comune, secondo il modello organizzativo previsto dall’ art. 32 della L. 833/1978 [3]).
La seconda fattispecie, invece, è abbastanza ampia e, come tale, foriera di probabili difficoltà applicative. In questo caso, infatti, l’accertamento della causa che legittima lo svolgimento dell’udienza a distanza, ossia l’incolumità pubblica o delle persone interessate nel processo, è rimesso alla responsabilità del presidente della commissione, che anche in questo caso deve spiegare i motivi della decisione. Non è chiaro, però, con quali competenze e strumenti, il Presidente possa valutare la situazione di pericolo per l’incolumità pubblica o dei giudici, delle parti e loro difensori, e del personale amministrativo impiegato nelle funzioni di verbalizzazione dell’udienza. Non è facile immaginare. neppure, quali parametri di valutazione possa assumere come riferimento per autorizzare, in mancanza di uno specifico provvedimento dell’autorità competente, di un protocollo appositamente approvato o di un accertamento tecnico – sanitario.
Come precisa l’art. 27, le udienze da remoto saranno effettivamente possibili “ove le dotazioni informatiche della giustizia tributaria lo consentano e nei limiti delle risorse tecniche e finanziarie”. Per le commissioni dove mancano o non sono sufficienti, questa modalità di svolgimento dell’udienza resta solo un’astratta ipotesi normativa. Questo è chiaro. Non è altrettanto chiaro per quale motivo, anziché sfornare sempre nuove disposizioni, non ci si preoccupi di verificare quale sia lo stato effettivo delle dotazioni e delle connessioni telematiche nelle 139 sedi delle commissioni tributarie, per sopperire con urgenza ad eventuali carenze (il dato comprende le sezioni staccate delle CTR).
Regole tecniche – Resta da risolvere, poi, il “punctum dolens” del problema: la mancanza delle regole tecniche per lo svolgimento delle udienze a distanza. Infatti, il comma 4 dell’art. 27 in esame rinvia per quanto riguarda le modalità di svolgimento delle udienze da remoto all’art. 16 del decreto-legge 23 ottobre 2018, n. 119 [4], convertito, con modificazioni, dalla legge n. 136/2018. E questo rinvio crea un problema al momento non risolvibile.
E’ opportuno ricordare che il decreto – legge 34/2020 (cd. decreto “Rilancio”) ha modificato il su richiamato art. 16 del D.L. 119/2018, fra l’altro, per estendere la disciplina sulla partecipazione a distanza alle udienze in camera in consiglio e per consentire la partecipazione da remoto non solo alle parti processuali ma anche ai giudici tributari e al personale amministrativo.
L’udienza da remoto, però, non è decollata (salvo quale coraggiosa iniziativa nel periodo del lockdown), in quanto mancano le previste regole tecniche da emanarsi con provvedimento del direttore generale delle Finanze, sentito il Consiglio di presidenza della giustizia tributaria e il Garante per la protezione dei dati personali. E’ evidente che, stante il rinvio operato dall’art. 27 in esame all’art. 16 del D.L. 119/2018, la mancanza delle regole tecniche impedisce il ricorso all’udienza a distanza anche nel periodo emergenziale.
La verbalizzazione delle udienze a distanza – La segreteria della commissione avrà il compito di comunicare alle parti, almeno cinque giorni prima della data fissata, che l’udienza si svolgerà con collegamento da remoto, e informarle, almeno tre giorni prima della trattazione, dell’ora e delle modalità di collegamento.
Il verbale dell’udienza a distanza, che si intende assunto, per fiction iuris, presso la sede dell’ufficio giudiziario, deve contenere, fra l’altro, anche i seguenti due elementi essenziali: (i) le modalità con cui sono state identificate le parti; la loro libera volontà anche per quanto riguarda la normativa sulla privacy. Detto altrimenti, il segretario deve prendere nota in verbale delle modalità di identificazione delle parti, dell’informativa ricevuta con riguardo alla normativa sulla riservatezza dei dati personali e delle loro eventuali osservazioni sulla modalità di svolgimento da remoto dell’udienza.
Le alternative – Il secondo comma dell’articolo in esame prevede due alternative nel caso che non sia possibile la discussione da remoto: il passaggio in decisione sulla base degli atti e, in caso di opposizione di una delle parti, la trattazione scritta, modalità che andrebbero valorizzate, perché il processo tributario, come quello amministrativo, si presta molto alla trattazione cartolare.
Passaggio in decisione sulla base degli atti. Questa modalità è prevista dai primi due periodi del comma 2 , secondo cui: ” In alternativa alla discussione con collegamento da remoto, le controversie fissate per la trattazione in udienza pubblica, passano in decisione sulla base degli atti, salvo che almeno una delle parti non insista per la discussione, con apposita istanza da notificare alle altre parti costituite e da depositare almeno due giorni liberi anteriori alla data fissata per la trattazione. I difensori sono comunque considerati presenti a tutti gli effetti“.
Non è chiaro se questa modalità operi solo ove ricorrano le situazioni che legittimino l’udienza a distanza come alternativa alla discussione da remoto, oppure è sempre possibile salvo opposizione di una delle parti. Non è molto chiaro poi quali effetti produca la finzione della presenza dei difensori (I difensori sono comunque considerati presenti a tutti gli effetti“).
Trattazione scritta – Se una delle parti insiste per la discussione, con istanza da notificare alle altre parti costituite e da depositare almeno due giorni liberi anteriori alla data fissata per la trattazione, e sempre che non sia possibile la discussione da remoto, si procede mediante trattazione scritta, con fissazione di un termine non inferiore a dieci giorni prima dell’udienza per deposito di memorie conclusionali e di cinque giorni prima dell’udienza per memorie di replica. Nel caso in cui non sia possibile garantire il rispetto di tali termini la controversia è rinviata a nuovo ruolo.
L’udienza potrebbe svolgersi anche mediante collegamento audiovisivo per quei giudici che, essendo residenti, domiciliati o comunque dimoranti in luoghi diversi da quelli in cui si trova la commissione di appartenenza, hanno richiesto di essere esonerati dal partecipare alle udienze in sede.
Esonero per i giudici – Come già ricordato, il comma 3 dello stesso art. 27 prevede che i componenti dei collegi giudicanti residenti, domiciliati o comunque dimoranti in luoghi (alias comuni) diversi da quelli in cui si trova la commissione di appartenenza, sono esonerati, su richiesta, dalla partecipazione alle udienze o camere di consiglio da svolgersi presso la sede della Commissione. Il legislatore è consapevole che le udienze a distanza non si svolgeranno e, quindi, si preoccupa almeno di tutelare i componenti del collegio esonerando i non residenti dalla partecipazione alle udienze in sede. Questa misura potrebbe comportare conseguenze sul funzionamento delle sezioni delle commissione, dato l’elevato numero di giudici che è prevedibile utilizzeranno l’esonero. .
Conclusioni – L’art. 27 prevede, in sintesi, i presupposti per le modalità di svolgimento delle udienze nel periodo emergenziale, che sono in ordine di priorità: l’udienza a distanza, il passaggio in decisione sulla base degli atti e la trattazione scritta. Tuttavia, fino a quando non saranno stabilite le regole tecniche per lo svolgimento delle udienze da remoto, le uniche modalità possibili restano le ultime due e già molti presidenti hanno emanato decreti in tal senso, ignorando la possibilità dell’udienza a distanza.
avv. Giuseppe Panassidi.