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Riforma giustizia tributaria: il vizietto del “condono fiscale” e la parziale retromarcia per le udienze da remoto11 min read

IN POCHE PAROLE…

Il nuovo assetto della giustizia tributaria e le novità per il processo, con il vulnus iniziale di un nuovo condono fiscale, a domanda e oneroso, per le controversie fino a 100 mila euro pendenti dinnanzi alla Corte di Cassazione.

Dal 1° settembre 2023, regole più restrittive per la trattazione delle controversie in udienza da remoto.


Link utili

Testo definitivo approvato dal Senato e dalla Camera [1]

Codice del processo tributario [2]


A pochi giorni dall’approvazione del Senato (avvenuta il 4 agosto – A.S. 2636),  la Camera ha licenziato definitivamente il 9 agosto il disegno di legge  (C 3703), recante “Disposizioni in materia di giustizia e di processo tributari”, ad oggi in attesa di pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.

La riforma disegna un nuovo assetto della giustizia tributaria e introduce alcune interessanti novità in materia di processo tributario. Include anche il  condono per le controversie pendenti in Cassazione, al fine di smaltire l’enorme arretrato accumulatosi negli anni.

Lo Stato italiano ha così onorato l’impegno assunto con il PNRR di attuare anche questa  riforma entro il 2022.

Se per misurare il risultato conseguito si utilizza, quindi, solo l’indicatore temporale, l’esito raggiunto è da valutare con il più alto punteggio. Ma se si  utilizzano  indicatori di qualità, la valutazione  deve essere rinviata al momento  in cui la riforma sarà a regime, e, quindi, dopo la conclusione dei concorsi per la selezione dei magistrati professionali, la loro immissione in servizio e i primi anni di avvio. Solo in un futuro, si spera prossimo, si potrà valutare se si tratta di un prodotto di alto livello o, all’opposto, di una modesta riforma o addirittura  di una controriforma.

Sarebbe azzardata, invece,  una previsione sull’efficacia della riforma oggi. Per il momento non resta che sperare che, a regime, il cambiamento serva effettivamente a migliorare la qualità dei processi e a ridurre, grazie anche al potenziamento degli istituti deflattivi del contenzioso, numero e, quindi, tempi di definizione delle controversie tributarie.

E’ criticabile, però, la scelta di introdurre una riforma così radicale con la tecnica dell’inserimento di modifiche e aggiunte  alla normativa in vigore e in particolare al codice del processo tributario e al decreto legislativo sull’ordinamento degli organi speciali di giurisdizione tributaria del 1992, già interessati da numerose modifiche  introdotte negli anni in modo disorganico ed episodico .

Forse sarebbe stato preferibile approvare  un nuovo codice in sostituzione di quello vigente.

Ma ormai –  è risaputo –  l’obiettivo di una buona scrittura delle leggi è decisamente fallito e il drafting legislativo, su cui il Parlamento e il Governo si sono impegnati ormai da troppo tempo, è rimasto una mera illusione, o, se si vuole, un’esercitazione solo teorica, confinata nei moniti del Presidente della Repubblica, della Corte costituzionale e del Consiglio di Stato in sede consultiva, e nelle riflessioni della dottrina. E’ un dato di fatto inconfutabile: l’urgenza, la fretta e l’episodicità che accompagnano il processo legislativo poco o nulla si conciliano con il ciclo della regolazione incentrato sugli strumenti dell’AIR e dell’ATN (Hadrian Simonetti, Il drafting legislativo e la riforma del codice civile [3], Questione Giustizia, 13.02.2019).

Il nuovo  assetto

Per ciò che riguarda l’organizzazione del sistema di giustizia, si segnalano, in ordine d’importanza, la fine della magistratura onoraria e il debutto, in sostituzione delle commissioni tributarie, delle Corti di giustizia tributaria, di primo e di secondo grado, che saranno formate da magistrati professionali a tempo pieno, selezionati, per l’ingresso in carriera, con pubblico concorso, aperto anche ai candidati in possesso di laurea magistrale in Scienze dell’economia.

La riforma prevede il corretto allineamento del  limite d’età a quello previso per i giudici delle altre giurisdizioni. Il  limite massimo scende, infatti, da 75 a 70 anni, con graduale rottamazione per limiti di età  dei giudici onorari in servizio.

E’ confermata  (anzi rafforzata) la dipendenza dal MEF (in odore di incostituzionalità), che comporta il definitivo abbandono della scelta di trasferirne il riferimento alla Presidenza del Consiglio.

E’ istituita la figura del giudice monocratico, che si occuperà delle cause fino a 3.000 euro, numerose in alcune regioni ma quasi inesistenti in altre, specie al Nord.

Prevista anche l’istituzione dell’Ufficio del massimario nazionale presso il Consiglio di presidenza della giustizia tributaria.

E altro …

Le modifiche del processo tributario

Le modifiche non riguardano solo il nuovo assetto degli organi giudicanti, ma interessano anche anche il processo tributario.

In questo gruppo di modifiche spiccano:

le nuove regole per la sospensiva dell’atto impugnato:  l’udienza cautelare non può coincidere con quella di merito; non può essere rinviata e deve essere fissata entro trenta giorno dal deposito;  l’accoglimento della sospensiva comporta la sospensione della riscossione;

l’introduzione della prova scritta testimoniale: sarà possibile, anche senza accordo fra le parti, ferma restando la già prevista possibilità di utilizzo da parte del giudice delle dichiarazioni rese da terzi in sede extraprocessuale, con valenza indiziaria sul piano probatorio;

il rafforzamento degli istituti deflattivi del contenzioso; conciliazione su proposta del giudice tributario per le controversie d’importo non superiore a 50.000 euro, reclamo e mediazione.

Le udienze da remoto

La riforma, inoltre, prevede nuove regole per le udienze a distanza, che troveranno, però, applicazione però per i giudizi instaurati, in primo e in secondo grado, con ricorso notificato dal 1° settembre 2023.

Le modifiche limitano la possibilità di tenere le udienza a distanza. Infatti,  saranno  possibili solo se volute da entrambe le parti costituite in giudizio, diversamente dovranno svolgersi in presenza presso la sede della Corte di giustizia tributaria.

Si svolgeranno esclusivamente a distanza  le udienze pubbliche, tenute dalla Corte di giustizia tributaria di primo grado in composizione monocratica;  quelle di trattazione dell’ istanza di sospensione dell’esecuzione dell’atto impugnato e quelle di trattazione del’ istanza di sospensione in caso di appello davanti alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado. Ma in questo caso, ciascuna delle parti ha la possibilità di richiedere, nel primo atto difensivo o nell’appello, per comprovate ragioni, la partecipazione congiunta all’udienza del difensore, dell’ufficio e dei giudici presso la sede della Corte di giustizia tributaria, su cui decide il giudice, dandone comunicazione alle parti con l’avviso di trattazione dell’udienza.

Anche in  caso di udienza svolta a distanza, è comunque consentita a ciascun giudice la partecipazione presso la sede della Corte di giustizia tributaria.

In questo articolo ci occupiamo solo  dell’istituto del condono  oneroso (ma non troppo caro) a domanda per i giudizi pendenti dinnanzi alla Corte di Cassazione, con la cancellazione delle relative liti, riservando uno spazio anche alle nuove regole per la tenuta delle udienze a distanza, anziché in presenza.

Sono due argomenti molto diversi fra loro, frutto, però, entrambi della difficoltà del nostro legislatore di superare i metodi finora utilizzati.

L’ennesimo “condono fiscale”

L’art. 5  è rubricato “Definizione agevolata dei giudizi tributari pendenti dinanzi alla Corte di Cassazione”, ma si deve leggere  “condono per i giudizi tributari ecc.”.

La disposizione prevede, infatti, a certe condizioni e entro determinati limiti, due tipologie di condono: l’uno riservato alle controversie tributarie d’importo non superiore a 100 mila euro (comma 1) e l’altro a quelle d’importo inferiore a 50 mila euro (comma 2).

La norma, se sarà pubblicata come prevista nel testo approvato dal Parlamento,  è inapplicabile per l’evidente discrasia esistente su cosa debba intendersi per lite pendente: quelle pendenti al 15 luglio 2022, come recita il comma 1 dell’art. 5, oppure quelle per la quali il ricorso è stato notificate entro la data di entrata in vigore della della legge, senza che sia intervenuta sentenza definitiva, come prevede il comma 4 dello stesso articolo?

Il valore della lite si determina assumendo  a base del calcolo l’importo dell’imposta che ha formato oggetto di contestazione in primo grado, al netto degli interessi, delle indennità di mora e delle eventuali sanzioni collegate al tributo, anche se irrogate con separato provvedimento.

Condizioni per il condono

Per entrambe le tipologie di condono, sono previste le seguenti condizioni e regole:

  • controparte del contenzioso: solo l’agenzia delle entrate, e non un altro ente impositore, può essere controparte della controversia, per cui restano esclusi dalla sanatoria i tributi regionali, provinciali e comunali, ivi compresa l’imposta o  il  canone  comunale sulla pubblicità e il diritto sulle pubbliche affissioni. Però,  ciascun ente territoriale può stabilire, con le forme previste dalla legislazione vigente per l’adozione dei propri atti, l’applicazione delle disposizioni in analisi alle controversie attribuite alla giurisdizione tributaria in cui è parte il medesimo ente o un suo ente strumentale. Un comune, ad esempio, può adottare, ai sensi ‘art. 52 del D.Lgs. 446/1997 [4],  un apposito regolamento o integrare quello per la disciplina dei tributi,  per recepire le disposizioni sul condono per le controversie attribuite alla giurisdizione tributaria in cui è parte il medesimo comune o un suo ente strumentale;
  • pendenza della lite: come sopra accennato, la disposizione, in un comma (c.1), prevede che la controversia deve essere pendente davanti la Corte di cassazione al 15 luglio 2022, e in altro comma (c.4), che s’intendono pendenti le liti per le quali il ricorso per Cassazione sia stato notificato alla controparte entro la data di entrata in vigore della legge  in esame,  purché, alla data della presentazione della domanda di definizione, non sia intervenuta una sentenza definitiva; un’evidente mancanza di coordinamento fra commi dello stesso articolo che deve essere corretto con un apposito intervento legislativo; 
  • sospensione solo a richiesta delle controversie definibili: le controverse pendenti non sono sospese, salvo che il contribuente faccia apposita richiesta al giudice, dichiarando di volersi avvalere delle disposizioni sul condono;
  • procedura di definizione: spetta ai soggetti che hanno proposto l’atto introduttivo del giudizio o a chi vi è subentrato o ne ha la legittimazione presentare la domanda di definizione, con contestuale rinuncia a ogni eventuale pretesa di equa riparazione per violazione del termine ragionevole del processo (ex L. 24 marzo 2001, n. 89). Per il perfezionamento della procedura  è richiesta, oltre alla presentazione della domanda, anche il pagamento degli importi (se) dovuti, detratti gli eventuali pagamenti effettuati in corso di giudizio, entro 120 giorni dalla data di entrata in vigore della riforma. Gli effetti della definizione perfezionata prevalgono su quelli delle eventuali pronunce giurisdizionali non passate in giudicato anteriormente alla data di entrata in vigore della presente legge;
  • decisione: la decisione è assunta con decreto del presidente assunto (ex art. 391 c.p.c.); il diniego della definizione deve essere notificato entro 30 giorni con le modalità previste per la notificazione degli atti processuali. Il diniego è impugnabile entro 60 giorni dinanzi alla Corte di Cassazione;
  • modalità di attuazione: è demandato al direttore dell’Agenzia delle entrate di stabilire, con uno o più provvedimenti,  le modalità di attuazione della norma.

Controversie non superiore a 100.000 euro

Per beneficiare della definizione agevolata nelle controversie d’importo non superiore a 100 mila euro, oltre alle condizioni di cui sopra, è necessario che l’Agenzia delle entrate risulti integralmente soccombente nei due precedenti gradi di giudizio e che l’interessato paghi un importo pari al 5 per cento del valore della controversia determinato come sopra (es: se l’importo è di 100 mila, basta versare 5.000 euro).

Controversie non superiore a 50.000 euro

Per beneficiare della definizione agevolata nelle controversie d’importo non superiore a 50 mila euro,  ferme restando le suindicate condizioni comuni alle due fattispecie, è sufficiente che l’Agenzia delle entrate risulti soccombente, in tutto o in parte, in uno dei gradi di merito. L’importo da pagare è del 20% del valore della controversia.

La disposizione sul condono nelle controversie d’importo non superiore a 50 mila euro è di difficile interpretazione, anche con riferimento a  quanto previsto al comma  9 sulla prevalenza degli effetti della definizione agevolata su quelli delle eventuali pronunce giurisdizionali non passate in giudicato anteriormente alla data di entrata in vigore della legge.

In definitiva, un altro colpo di spugna, che contribuisce al radicarsi dell’idea, molto diffusa nel nostro Bel Paese, che conviene non pagare le tasse, tanto prima o poi un condono arriverà, il tutto a scapito dei contribuenti onesti.

Le udienze a distanza

Sono previste nuove regole per le udienze a distanza, che, però, trovano applicazione  per i giudizi instaurati, in primo e in secondo grado, con ricorso notificato dal 1° settembre 2023.

Le modifiche introdotte indeboliscono la possibilità di effettuare le udienze a distanza mediante collegamento audiovisivo. Infatti, l’UAD sarà possibile solo se voluta da entrambe le parti costituite in giudizio, diversamente l’udienza dovrà svolgersi in presenza presso la sede della Corte di giustizia tributaria.

E’ previsto che si svolgano esclusivamente a distanza  le udienze pubbliche: (i) tenute dalla Corte di giustizia tributaria di primo grado in composizione monocratica; (ii)   di trattazione dell’ istanza di sospensione dell’esecuzione dell’atto impugnato; (iii) di trattazione del’ istanza di sospensione in caso di appello davanti alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado. Ma in questi casi, ciascuna delle parti ha la possibilità di richiedere, nel primo atto difensivo o nell’appello, per comprovate ragioni, la partecipazione congiunta all’udienza del difensore, dell’ufficio e dei giudici presso la sede della Corte di giustizia tributaria. Sulla richiesta decide il giudice  e ne dà comunicazione alle parti con l’avviso di trattazione dell’udienza.

Anche in  caso di udienza svolta a distanza, è comunque consentita a ciascun giudice la partecipazione presso la sede della Corte di giustizia tributaria. Non è previsto il contrario, ossia che un giudice possa partecipare a distanza all’udienza che si svolge in presenza.

In definitiva, un  passo indietro, incomprensibile in un processo come quello tributario che mantiene, anche dopo la riforma, la sua natura di processo documentale, non intaccata dalla possibilità prevista dalla stessa riforma,  ma del tutto residuale, di convocazione del soggetto che ha reso testimonianza scritta.

Le nuove regole sono in completa controtendenza rispetto al tanto propagandato  obiettivo di cambiamenti tecnologici, culturali, organizzativi, sociali  per l’attuazione del processo di transizione digitale.

Giuseppe Panassidi, avvocato in Verona