IN POCHE PAROLE…
La restituzione del bene esclude l’obbligo di acquisizione sanante.
Distinte la vicenda restitutoria civilistica e la successiva procedura espropriativa urbanistica.
Consiglio di Stato, sez. IV, 20 maggio 2026, n. 4061, Est. R. Carrano, Pres. L. Carbone
Il caso
La società appellante, proprietaria di alcuni terreni già interessati dalla confisca urbanistica disposta nell’ambito del procedimento penale per presunta lottizzazione abusiva, ha impugnato gli atti con cui un Comune aveva approvato il progetto di riqualificazione di un’area costiera, apponendo un vincolo preordinato all’esproprio sui fondi interessati.
La confisca era stata successivamente dichiarata incompatibile con la Convenzione europea dei diritti dell’uomo e revocata dall’autorità giudiziaria nel 2010, con conseguente ordine di restituzione delle aree ai proprietari.
Secondo la società, tuttavia, il Comune non avrebbe mai dato effettiva esecuzione all’obbligo restitutorio, continuando a utilizzare i terreni come parco pubblico.
Da tale premessa l’appellante faceva discendere l’illegittimità della successiva procedura espropriativa ordinaria avviata dal Comune.
Secondo il ricorrente in appello, l’amministrazione avrebbe dovuto ricorrere esclusivamente all’acquisizione sanante prevista dall’art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001, riconoscendo ai proprietari il più favorevole indennizzo correlato all’illecita occupazione dei suoli.
Giova ricordare che il citato art. 42-bis riconosce al proprietario un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, quest’ultimo forfetariamente liquidato nella misura del dieci per cento del valore venale del bene.
L’indennizzo per il pregiudizio patrimoniale è determinato in misura corrispondente al valore venale del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità.
Per il periodo di occupazione senza titolo è computato a titolo risarcitorio, se dagli atti del procedimento non risulta la prova di una diversa entità del danno, l’interesse del cinque per cento annuo sul valore determinato ai fini dell’indennizzo.
Il TAR Puglia ha respinto il ricorso.
La società ha proposto appello al Consiglio di Stato che ha respinto il ricorso
La decisione
Con la sentenza n. 4061 del 20 maggio 2026, la Quarta Sezione del Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello, sviluppando una motivazione di particolare interesse sistematico sul rapporto tra restituzione del bene e acquisizione sanante.
Il Collegio ha, preliminarmente, operato una distinzione fondamentale.
L’utilizzazione dei terreni da parte del Comune non era avvenuta nell’esercizio di un potere espropriativo, bensì quale conseguenza della confisca urbanistica disposta dall’autorità giudiziaria e successivamente revocata per effetto di una pronuncia della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo.
Pertanto, il Giudice di Palazzo Spada ha statuito che la vicenda relativa alla restituzione dei beni e agli eventuali danni derivanti dalla mancata o inesatta restituzione appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario e non a quella amministrativa.
Da tale premessa il Consiglio di Stato ha dedotto l’inconferenza del richiamo alla giurisprudenza formatasi in materia di occupazioni illegittime riconducibili all’esercizio del potere espropriativo.
Nel merito, la Sezione ha ribadito che, una volta accertata l’illegittima occupazione di un bene privato, l’amministrazione dispone dei seguenti strumenti per porre fine all’illecito:
- la restituzione del bene;
- l’acquisizione sanante ex art. 42-bis del testo unico espropri;
- la cessione volontaria.
Nella motivazione della sentenza in commento si legge che l’acquisizione sanante non costituisce un obbligo per la pubblica amministrazione.
Essa rappresenta, invece, una mera facoltà, rimessa alla valutazione discrezionale dell’ente, salvo il caso in cui esista un giudicato restitutorio che imponga la riconsegna del bene.
La sentenza ha fatto proprio, sotto questo profilo, il principio affermato dall’Adunanza Plenaria a mezzo sentenza n. 2 del 2016 e dalla Corte costituzionale con sentenza n. 71 del 2015, sottolineando come la restituzione rappresenti la soluzione primaria e preferenziale rispetto all’acquisizione autoritativa.
Quest’ultima assume carattere eccezionale e può essere utilizzata soltanto quando siano state concretamente valutate ed escluse le alternative praticabili, a partire proprio dalla restituzione.
Il Consiglio di Stato, nella recente sentenza ha chiarito il rapporto tra restituzione e acquisizione sanante qualificando quest’ultima in termini di “obbligazione facoltativa”.
Richiamando un proprio recente precedente (Cons. Stato, sez. IV, n. 9438/2025), il Collegio ha osservato che l’amministrazione è tenuta ad adempiere all’obbligo restitutorio, ma conserva la facoltà di sostituire tale adempimento mediante l’adozione di un provvedimento acquisitivo ex art. 42-bis.
Ne consegue che, una volta scelta la via della restituzione, il privato non può pretendere l’esercizio della diversa facoltà acquisitiva.
Nel caso concreto, il Comune aveva inequivocabilmente manifestato la volontà di restituire le aree, dapprima invitando i proprietari alla riconsegna e successivamente procedendo mediante offerta per intimazione ai sensi degli artt. 1206 e 1209 c.c.
La circostanza che la società avesse contestato l’idoneità di tali iniziative e rifiutato la riconsegna costituisce questione devoluta alla cognizione del giudice civile, presso il quale risulta ancora pendente il relativo contenzioso.
Il Consiglio di Stato ha, inoltre, escluso qualsiasi collegamento giuridicamente rilevante tra la precedente vicenda restitutoria e la successiva scelta pianificatoria del Comune di apporre un vincolo espropriativo nell’ambito del più ampio progetto di riqualificazione dell’area costiera.
Si tratta, secondo il Collegio, di vicende autonome e temporalmente distinte, in quanto la procedura espropriativa ha tratto origine dall’esercizio della discrezionalità urbanistica dell’ente e non dall’esigenza di sanare una precedente occupazione illegittima.
Conclusioni
La sentenza annotata ha confermato un orientamento ormai consolidato secondo cui l’art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001 attribuisce all’amministrazione un potere discrezionale e non un obbligo di acquisizione del bene illegittimamente occupato.
Il principio affermato è che la restituzione costituisce la soluzione ordinaria e prioritaria per la cessazione dell’illecito, mentre l’acquisizione sanante rappresenta uno strumento eccezionale e alternativo, utilizzabile soltanto ove l’amministrazione ritenga di non poter percorrere la via restitutoria.
Di particolare rilievo è, inoltre, la netta separazione operata dal Consiglio di Stato tra la vicenda civilistica concernente l’esatto adempimento dell’obbligo di restituzione e la successiva procedura espropriativa ordinaria finalizzata alla realizzazione di una nuova opera pubblica.
La decisione si pone in linea di continuità con l’Adunanza Plenaria n. 2 del 2016, con la sentenza della Corte costituzionale n. 71 del 2015 e con il più recente orientamento della stessa Quarta Sezione (Cons. Stato, sez. IV, 1° dicembre 2025, n. 9438), confermando un’interpretazione restrittiva dell’istituto dell’acquisizione sanante e ribadendo la centralità della restituzione quale rimedio primario alle occupazioni illegittime della pubblica amministrazione.
dott. Antonello Accadia