IN POCHE PAROLE …
La demolizione di un immobile costituito da due piani fuori terra, per ricostruirne cinque, non è “ristrutturazione” ma “nuova costruzione”.
Tar Milano, Sezione II, sentenza 23 luglio 2025, n. 2757 – Pres. M.A. Russo, Estens. S.C. Cozzi
La demolizione di un immobile costituito da due piani fuori terra, adibito al piano terra ad autorimessa e al primo piano ad uso residenziale e la costruzione di un edificio ad uso residenziale di cinque piani fuori terra, composto da otto appartamenti e da sette posti auto pertinenziali, non può qualificarsi mera ristrutturazione ma come nuova costruzione.
Non sono richiesti la comunicazione di avvio del procedimento, né il preavviso di rigetto a fronte della presentazione di segnalazione di inizio attività, poiché l’Ente non dà avvio ad alcun procedimento destinato a concludersi con un atto finale di assenso, espresso o tacito.
E’ necessario, ai fini della qualificazione dell’intervento di ristrutturazione edilizia, valutare la sussistenza di elementi di continuità tra l’immobile da demolire e quello oggetto di ricostruzione. La valutazione circa la continuità tra i due interventi è espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile dal giudice amministrativo solo nel caso di evidenti errori di fatto o di manifesta irragionevolezza.
Il caso
Una società proprietaria di un immobile costituito di due piani fuori terra, composto da due unità abitative autonome, di cui una ad uso autorimessa e una al primo piano ad uso residenziale, ha presentato una SCIA alternativa al permesso di costruire per un intervento qualificato di ristrutturazione edilizia.
L’intervento consisteva nella demolizione dell’edificio esistente e nella costruzione di un edificio ad uso abitativo di cinque piani fuori terra, oltre il piano interrato, composto da otto appartamenti e da sette posti auto pertinenziali.
Il Comune ha inibito la SCIA, adducendo che l’intervento non poteva essere qualificato come ristrutturazione edilizia, ma come nuova costruzione. In particolare, nell’atto di inibizione della SCIA il Comune ha evidenziato che non risultava rispettato il parametro relativo alla superficie coperta previsto dalle norme di attuazione del piano urbanistico che, per le nuove costruzioni, deve essere inferiore al 60 per cento della superficie fondiaria.
L’atto inibitorio è stato impugnato davanti al Tar Lombardia, che ha respinto il ricorso.
La sentenza
Il Tar Lombardia, in via preliminare, ha respinto l’eccezione di violazione dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 per non aver l’Amministrazione inviato all’interessato la comunicazione di preavviso di rigetto.
Il Collegio ha aderito al consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa secondo cui la SCIA non dà luogo a un procedimento amministrativo che si conclude con un provvedimento finale ma costituisce una dichiarazione di volontà privata di intraprendere una determinata attività ammessa direttamente dalla legge (tra le tante, Consiglio di Stato, sez. V, 18 febbraio 2019, n. 1111; id. sez. VI, 26 ottobre 2022, n. 9125).
Nel merito, la sentenza non ha accolto i seguenti rilievi formulati dalla parte ricorrente:
- il provvedimento impugnato sarebbe stato emanato, non già in applicazione dell’art. 3, comma 1, lett. d), del d.P.R. n. 380 del 2001 che qualifica gli interventi edilizi, ma in applicazione di una disposizione di servizio interna emessa da un dirigente del Comune, illegittima in quanto avrebbe introdotto modifiche alla normativa di legge. Inoltre, la predetta disposizione interna, secondo la prospettazione del ricorrente, sarebbe stata adottata al solo fine di conformare la prassi interna all’interpretazione dell’Autorità giudiziaria penale che ha avviato un’indagine nei confronti dello stesso Comune;
- l’art. 3, comma 1, lett. d), del d.P.R. n. 380 del 2001, nella formulazione vigente a seguito delle modifiche introdotte dall’art. 10 del d.l. n. 76 del 2020, fornirebbe una definizione molto ampia di ristrutturazione edilizia che ricomprenderebbe anche le ipotesi di demolizione e ricostruzione di altro edificio avente caratteristiche del tutto diverse da quelle proprie dell’immobile demolito;
- l’immobile che dovrebbe sostituire quello in essere avrebbe avuto una superficie coperta inferiore a quella dell’immobile da demolire;
- il nuovo immobile presenterebbe elementi di continuità con quello che si intende demolire, in quanto entrambi, in parte, adibiti a uso abitativo.
Nelle argomentazioni sviluppate, il Collegio, muovendo dalla formulazione dell’art. 10 del decreto legge n. 76 del 2020, convertito con modificazioni dalla legge n. 120 del 2020 che ha modificato il terzo e il quarto periodo dell’art. 3, lett. d), del d.P.R. n. 380 del 2001, ha affermato che rientrano nell’ambito della ristrutturazione edilizia anche interventi che comportano la realizzazione di un edificio diverso, rispetto a quello demolito, per sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, evidenziando che anche la legislazione previgente dava della ristrutturazione una definizione molto ampia, con il solo limite del rispetto della precedente volumetria, salvo per gli interventi su immobili soggetti a vincoli paesaggistici, per i quali vige anche il rispetto della sagoma.
Risolutivo ai fini della decisione in commento è stata l’adesione ad un orientamento giurisprudenziale formatosi prima dell’entrata in vigore del d.l. n. 76 del 2020, secondo il quale si è in presenza di nuova costruzione quando fra il precedente edificio e quello da realizzare al suo posto non vi sia alcuna continuità e allorquando il nuovo intervento comporti un carico urbanistico del tutto diverso rispetto all’edificazione precedente (Consiglio di Stato, sez. IV, 22 giugno 2021, n. 4791; T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, 18 maggio 2020, n. 841).
Il Tar Lombardia ha evidenziato che il predetto orientamento è stato confermato dalla Cassazione penale anche a seguito delle modifiche introdotte dall’art. 10 del d.l. n. 76 del 2020.
La Corte di Cassazione ha osservato che, pur con le ampie concessioni legislative in termini di diversità tra la struttura originaria e quella frutto di ristrutturazione, la necessità di continuità tra precedente e nuovo immobile è desumibile dallo stesso art. 10 citato, integrativo dell’art. 3 comma 1 lett. d) del d.P.R. n. 380 del 2001. La norma in questione premette che le novelle introdotte rispondono “al fine di semplificare e accelerare le procedure edilizie e ridurre gli oneri a carico dei cittadini e delle imprese, nonché di assicurare il recupero e la qualificazione del patrimonio edilizio esistente e lo sviluppo di processi di rigenerazione urbana, decarbonizzazione, efficientamento energetico, messa in sicurezza sismica e contenimento del consumo di suolo” (Cassazione penale, sez. III, 6 novembre 2022, n. 1670).
A questa giurisprudenza si era già adeguata la Sezione II del Tar Lombardia in un precedente caso (T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, 7 agosto 2024, n. 2353).
Secondo il Giudice amministrativo, correttamente, il Comune ha valutato l’assenza di elementi di continuità fra immobile da demolire e immobile da realizzare, al fine della qualificazione dell’intervento oggetto della SCIA, ribadendo che la predetta valutazione è espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile dal giudice amministrativo solo nel caso di evidenti errori di fatto o di manifesta irragionevolezza.
La decisione annotata non ha riscontrato elementi di irragionevolezza per avere il Comune escluso elementi di continuità tra l’intervento di demolizione e quello di costruzione, atteso che un edificio a due piani, di cui uno solo adibito a residenza, sarebbe stato sostituito da una palazzina di cinque piani fuori terra, oltre il piano interrato, composta da otto appartamenti.
La sentenza ha aggiunto, però, che il nuovo intervento avrebbe dato luogo a un carico urbanistico ampiamente superiore e, perciò, molto diverso da quello prodotto dall’edificazione precedente.
La decisione annotata ha concluso che l’intervento in parola deve essere qualificato come nuova costruzione e che la SCIA avrebbe dato luogo a una superficie coperta superiore al parametro stabilito dalle norme di attuazione del piano urbanistico generale, il quale, per le nuove costruzioni, prevede che la superficie coperta debba essere inferiore al 60 per cento della superficie fondiaria.
Conclusioni
La decisione del Tar Lombardia annotata è di particolare interesse per gli uffici tecnici, soprattutto perché essa impatta su una prassi che si stava diffondendo in varie regioni del Paese, tendente a dilatare oltre misura il concetto di ristrutturazione edilizia e di legalizzazione i “grattacieli con la Scia” (dopo Milano, ad es. Bologna).
E’ vero che l’ulteriore intervento normativo ad opera del decreto legge n. 76/2020, volto a semplificare e accelerare le procedure edilizie, ampliando l’estensione della ristrutturazione edilizia, ha riproposto il tema della delimitazione dei confini del predetto istituto con quello della nuova costruzione. Ma è anche vero che il Giudice amministrativo, in continuità con precedenti approdi e con l’orientamento della Corte di Cassazione penale, maturato in vigenza della modifica normativa introdotta nel 2020, ha ritenuto necessaria, ai fini della qualificazione dell’intervento di ristrutturazione edilizia, la valutazione, espressione di discrezionalità amministrativa tecnica, circa la sussistenza o meno di elementi di continuità tra l’immobile oggetto di demolizione e quello di costruzione.
Altro elemento cardine da valutare ai fini della sussistenza o meno di continuità tra immobile da demolire e edificio da ricostruire è costituito, però, dal concetto di carico urbanistico, nel caso esaminato molto superiore a quello preesistente. Il carico urbanistico rappresenta il fabbisogno di servizi pubblici e infrastrutture come strade, scuole, aree verdi, parcheggi che un intervento edilizio genera su un territorio.
E’ evidente che sostituire un edificio costituito da due unità autonome, una adibita ad autorimessa e l’altra ad abitazione con un immobile di cinque piani fuori terra, oltre all’interrato, composto di otto appartamenti, avrebbe comportato un significativo incremento di carico urbanistico, tale da escludere anche per questo aspetto, la continuità con l’edificio preesistente.
Appare evidente che, se da un lato i vari interventi normativi succedutisi nel tempo hanno esteso l’istituto della ristrutturazione edilizia consentendo anche interventi che comportano la realizzazione di un edificio diverso, rispetto a quello demolito, per sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche; dall’altro, a prescindere dalla valutazione circa la sussistenza o meno di elementi di continuità tra immobile da demolire e quello da ricostruire, eliminerebbe qualsiasi differenza concettuale tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione.
Una siffatta dilatazione, oltre a sovrapporre due istituti giuridici distinti, darebbe stura ad effetti potenzialmente patologici, legittimando, di fatto, interventi in contrasto con norme urbanistiche generali.
dott. Antonello Accadia