La nuova disciplina in materia di autorizzazione integrata ambientale

Com’è noto, il D.Lgs. 4 marzo 2014, n. 46, in vigore dall’11 aprile 2014, ha recepito la direttiva 2010/75/UE in materia di emissioni industriali. Questo nuovo provvedimento normativo ha significativamente modificato ed integrato la disciplina italiana in materia di Autorizzazione Integrata Ambientale (A.I.A.) dettata dal D.lgs n.152/2006.

Le novità sono numerose e rilevanti: viene riscritta la nozione di A.I.A., mutano i requisiti, gli adempimenti e si prevede che nuove attività – e quindi aziende prima estranee – debbano sottostare alla disciplina dell’A.I.A.

Il passaggio non è stato indolore: il coordinamento tra la “nuova” e la “vecchia” disciplina ha creato diversi problemi interpretativi, imponendo alle autorità ulteriori interventi al fine di permettere all’ operatore di orientarsi agevolmente nel nuovo contesto normativo.

Linee guida e circolari – Alcune Regioni si sono munite di autonome Linee Guida intese al coordinamento delle autorizzazioni vigenti e dei procedimenti amministrativi in corso con la nuova disciplina dettata dal D.Lgs n. 46/2014, con ogni evidente conseguenza in termini di disparità di trattamento.

Il Ministero dell’ Ambiente ha deciso invece di intervenire attraverso l’emanazione di circolari indirizzate alle autorità competenti al rilascio di A.I.A.

In particolare, è stata adottata il 27 ottobre 2014 la circolare di coordinamento n. 22295, volta a dettare linee di indirizzo sulle modalità applicative della disciplina in materia di prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento, recata dal Titolo III-bis alla parte seconda del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, alla luce delle modifiche introdotte dal decreto legislativo 4 marzo 2014, n. 46.

Già la Commissione europea con la Comunicazione 6 maggio 2014 era intervenuta dettando Linee Guida sulle relazioni di riferimento di cui all’articolo 22, paragrafo 2, della direttiva 2010/75/UE relativa alle emissioni industriali.

L’Italia ha preso atto delle predette Linee guida di fonte comunitaria emanando il D.M. 272 del 13 novembre 2014 recante le modalità per la redazione della relazione di riferimento.

Ma qual è l’effettiva portata giuridica che possiamo attribuire alle linee guida dettate attraverso circolari statali e comunicazioni UE?

Già la Commissione Europea all’ art. 2 della predetta comunicazione n.136 specificava che: “Scopo delle presenti linee guida è chiarire concretamente il testo e la finalità della direttiva, per consentirne un’attuazione uniforme da parte degli Stati membri. Tuttavia, esse non rappresentano un’interpretazione giuridicamente vincolante della direttiva, che resta l’unico testo giuridicamente vincolante. Inoltre, solo la Corte di giustizia può fornire un’interpretazione ufficiale della direttiva.”

Alcune regioni hanno optato per il recepimento delle linee guida ministeriali attraverso l’ emanazione di appositi provvedimenti.

Ad esempio, il Friuli Venezia Giulia che con Delibera di Giunta Regionale n. 164 del 30/01/2015 ha approvato Linee di indirizzo regionali sulle modalità applicative della disciplina dell’autorizzazione integrata ambientale, a seguito delle modifiche introdotte dal D.Lgs. 46/2014 e ad integrazione della circolare ministeriale 22295/2014.

In Veneto, invece, con D.G.R. 09/09/2014 n. 1633 sono state emanate modalità applicative e orientative in relazione all’ambito di applicazione del D.Lgs. n. 46/2014.

La Regione Lombardia ha preferito emanare una circolare esplicativa (n. 6 del 4 agosto 2014 con allegato), pubblicata sul BURL dell’ 8 agosto 2014 per una applicazione uniforme della disciplina AIA.

La Regione Lazio è invece intervenuta in materia con la determinazione del 9 dicembre 2014.

La valenza giuridica delle circolari – L’operatore e le amministrazioni devono quindi essere consapevoli della valenza giuridica estremamente limitata delle indicazioni offerte attraverso circolari e comunicazioni UE.

Già a livello comunitario è stato quindi ribadito espressamente – confermando che l’ unico testo giuridicamente vincolante è la direttiva – il primato giurisprudenziale, ovvero della Corte di Giustizia, per quanto concerne l’ interpretazione ufficiale della normativa.1

A livello nazionale poco cambia.

In proposito, il dott. Umberto Zuballi, Presidente del Tribunale Amministrativo Regionale del Friuli Venezia Giulia, in un recente intervento finalizzato a dettare “Istruzioni per l’ Uso” di questa “nuova AIA” a tutti i soggetti coinvolti dalla problematica, ha specificato che le circolari costituiscono l’ ultimo livello nella gerarchia delle fonti. 2 In tale contesto, lo stesso dr. Zuballi ha precisato che in caso di dubbio interpretativo di un provvedimento normativo, è sempre necessario risalire al vertice della piramide della gerarchia delle fonti e orientarsi verso i principi fondamentali dell’ordinamento dettati dalla Costituzione, piuttosto che rimettersi incondizionatamente alle circolari.

Il riferimento all’art 12 delle disposizioni preliminari del Codice Civile è diretto. Come già osservato nell’art. 2 della comunicazione CE sopracitata, anche in ambito nazionale le linee guida non costituiscono un interpretazione giuridicamente vincolante della normativa.

L’orientamento della giurisprudenza – Chiediamoci quindi quali sono i principi fondamentali da osservare in materia di Autorizzazione Integrata Ambientale per interpretare correttamente la nuova disciplina.

La giurisprudenza nazionale, attraverso numerose sentenze in materia, nel corso degli ultimi anni, è riuscita a delineare alcuni concetti chiave.

A titolo esemplificativo, ricordiamo in che termini si è espresso il Tar Friuli Venezia Giulia con sentenza n. 233 del 9 aprile 2013 emessa nell’ambito di una controversia tra un’ impresa privata e la Regione Friuli Venezia Giulia in materia di Aia. sentenza n. 233 del 9 aprile 2013 Oggetto della controversia era una diffida della regione che intimava alla ditta ricorrente il rispetto puntuale delle prescrizioni dell’autorizzazione integrata ambientale nonché di contenere i cumuli di carbonfossile entro le aree destinate e di assicurare la pulizia delle strade interne allo stabilimento oltre che di evitare ogni sfasamento a mare di acque potenzialmente inquinate.

In tale occasione il Tribunale ha avuto modo di chiarire che “l’autorizzazione integrata ambientale, non contestata dalla ditta ricorrente al momento della sua emanazione, appare espressione del principio di precauzione stabilito dalla normativa europea, per la tutela dell’ambiente e quindi in ultima analisi per la difesa della salute umana, valore questo che nella gerarchia dei principi costituzionali viene collocato al vertice. In questa luce, si sottolinea come l’attività economica, libera sulla base della nostra costituzione, deve necessariamente tener conto della suo impatto sociale e quindi sull’ambiente. Ne consegue come l’attività economica non possa che svolgersi nel pieno rispetto delle normative di tutela ambientale e in particolare di quelle specifiche per le lavorazioni in questione. La diffida in esame va quindi inquadrata in quelle attività amministrative che implicano un rapporto non solo di controllo ma in ultima analisi di continua collaborazione tra pubblico e privato, al fine di tutelare l’ambiente e la salute, in piena e concreta applicazione dei principi europei e costituzionali.”

L’Aia, quindi, è diretta espressione del principio di precauzione di derivazione europea, ispirato principalmente alla tutela della salute umana.

E’ proprio la salute umana il valore costituzionalmente tutelato dal nostro ordinamento nazionale che dovrà orientare l’ interprete, anche in presenza di circolari dal contenuto difforme.

Il Giudice amministrativo potrà quindi discostarsi dalle linee guida impartite con circolari ministeriali nel caso in cui ritenga violati principi costituzionali fondamentali quali la tutela della salute umana.

Da questa sentenza emerge inoltre un altro fondamentale principio che potrà essere utile anche nella problematica in oggetto: il principio di collaborazione tra pubblico e privato.

Alla luce di questo precetto principio di origine anglosassone, la Pubblica Amministrazione dovrà adottare – anche nell’attuazione della nuova disciplina Aia- uno strumento proporzionato allo scopo che intende raggiungere, ovvero il meno impattante per il privato.

E in tale senso prosegue la sentenza : “la diffida non è altro che un invito a porre in essere alcune azioni per rimediare alla situazione di potenziale inquinamento che per sua natura appare di natura urgente, proprio per evitare l’aggravarsi delle situazioni. Delle tre possibilità previste dalla norma, la diffida, la diffida con sospensione dell’attività e la revoca dell’autorizzazione integrata ambientale, la prima, quella adottata nel caso in esame, appare la meno gravosa per la ditta interessata e si sostanzia non tanto in una sanzione, come tale dannosa, ma in un invito a provvedere in via di urgenza”.

Anche numerosi Tribunali Amministrativi Regionali e la stessa Corte di Cassazione, in varie occasioni, hanno avuto modo di pronunciarsi in merito alla limitata portata vincolante delle circolari ministeriali, con conseguente possibilità di discostarsene.3

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con la sentenza n. 23031 del 02 novembre 2007, seppur con un obiter dictum, hanno chiarito qual è il valore giuridico dei provvedimenti in oggetto: la circolare, afferma la Corte, non vincola né il contribuente, né il giudice, né gli Uffici gerarchicamente subordinati e neppure l’Organo che l’ha emanata.

Conclusioni – La realtà nazionale è frammentaria e che a livello statale non disponiamo di linee guida uniformi.

In questo contesto è evidente che i principi costituzionali fondamentali possono rimanere un ottimo punto di riferimento per l’operatore, pubblico oprivato, chiamato ad applicare la nuova disciplina.

Maria Teresa Trevisan

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