L’affidamento diretto di servizi ad una società partecipata, se illegittimo, comporta la responsabilità per danno erariale del sindaco, del segretario comunale e del dirigente.
Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione Toscana, sentenza n. 91 del 30 marzo 2016; Pres. I. Del Castillo, Est. A. Bax
A margine
Quali sono i confini che delimitano la giurisdizione della Corte dei conti? Fino a che punto i giudici contabili possono sindacare le scelte discrezionali del Comune?
Com’è noto, il principio della separazione dei poteri riconosce e garantisce l’autonomia del potere politico-amministrativo da quello giudiziario e consente, al primo, di governare e, al secondo, di controllare l’operato di chi governa. Tuttavia, la discrezionalità amministrativa deve essere esercitate nel rispetto dei principi e dei criteri stabiliti dalla Costituzione e declinati dalla legge 241/1990 sul procedimento amministrativo.
Nella sentenza in commento, la Corte dei conti evidenzia che “l’esercizio, in concreto, del potere discrezionale dei pubblici amministratori costituisce espressione di una sfera di autonomia che il legislatore ha inteso salvaguardare dal sindacato della Corte dei conti, il limite in questione va posto in correlazione con l’art. 1, comma 1, della legge n. 241 del 1990 il quale stabilisce, in via generale, che l’esercizio dell’attività amministrativa deve ispirarsi a criteri di economicità ed efficacia”.
Ne consegue che “la verifica della legittimità dell’attività amministrativa non può prescindere dalla valutazione tra gli obiettivi conseguiti e i costi sostenuti, ed il magistrato contabile ha, comunque, il potere – dovere di verificare la ragionevolezza dei mezzi impiegati in relazione agli obiettivi perseguiti, dal momento che anche tale verifica è fondata su valutazioni di legittimità e non di mera opportunità: in termini Corte conti Sez. II Centr. 24 settembre 2010 n. 367. Analogamente Sez. III Centr. 20 settembre 2010 ha statuito che la cognizione della Corte dei conti riguarda, in linea di massima, anche le scelte discrezionali dell’Amministrazione, per verificare se esse siano coerenti con i principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, ovvero comportino l’adozione di scelte arbitrarie e diseconomiche, ed in tal senso il magistrato contabile con giudizio ex ante può verificare se la scelta operata corrispondesse a criteri di logica e ragionevolezza: cfr. Sez. III Centr. 20 settembre 2010 n. 570“.
Il giudice contabile non può sostituire le proprie valutazioni di merito alle scelte effettuate dagli organi della Pubblica amministrazione, tuttavia, la legge non ha precluso la verifica delle modalità con cui il potere discrezionale viene esercitato, pertanto, “il giudice contabile può e deve verificare in concreto se l’esercizio del potere discrezionale è avvenuto o meno nel rispetto dei limiti dell’ordinamento giuridico (quali la razionalità, la logicità delle scelte, il risultato di economicità e buona amministrazione, la congruità e proporzionalità tra mezzo e fine)“.
Veniamo ora al caso trattato dalla Corte dei conti Toscana. Riguarda un comune che ha affidato numerosi servizi, tra cui la riscossione dell’entrate, la gestione della pesa pubblica, la gestione delle pubbliche affissioni, la gestione e custodia del campo cimiteriale e delle lampade votive, ad una società partecipata di tipo mista, che per convenzione chiameremo Alfa. L’individuazione del contraente è avvenuta con affidamento diretto, senza alcuna procedura competitiva ad evidenza pubblica e neppure il socio privato della società Alfa è stato selezionato con procedura ad evidenza pubblica. La società Alfa, che non ha dipendenti, a sua volta, ha affidato i servizi comunali ad altra società, che per convenzione chiameremo Beta. Questa decisione adottata dal Comune consente alla società Alfa di guadagnare, nel corso degli anni, un profitto piuttosto sostanzioso, infatti, i ricavi derivanti dal corrispettivo versato dal Comune sono notevolmente maggiore dei costi sostenuti per pagare alla società Beta i servizi svolti.
La Corte dei conti ravvisa in tutto questo una condotta dannosa per il Comune e condanna il sindaco, il segretario ed il dirigente a risarcire i danni cagionati con le loro condotte.
Secondo i giudici contabili, il danno erariale configurato, pari al differenziale tra l’ammontare dei corrispettivi liquidati dal Comune alla società Alfa e l’ammontare dei corrispettivi liquidati dalla società Alfa alla società Beta, costituisce conseguenza immediata e diretta della condotta dei convenuti. Infatti, la omessa valutazione concorsuale di un adeguato numero di potenziali contraenti ha determinato maggiori costi per l’Amministrazione.
Sulla specifica questione la giurisprudenza della Corte dei conti ha “da sempre, costantemente, ravvisato l’esistenza di un pregiudizio per le pubbliche finanze in fattispecie di illegittimo ricorso, da parte di un ente pubblico al sistema della trattativa privata per l’affidamento di appalti pubblici”. In questi casi la violazione delle regole della concorrenza determina (oltre alla lesione degli interessati a partecipare alla gara) una perdita della possibilità per l’Amministrazione di scegliere tra le migliori offerte, con conseguente dispendio di risorse pubbliche (cfr. ex plurimis oltre alla citata Sez. I Centr. 21 maggio 2014 n. 700, Sezione giurisdizionale Regione Abruzzo 20 gennaio 2011 n. 23, Sezione giurisdizionale Regione Trentino Alto Adige 25 settembre 2009 n. 49 e Sezione giurisdizionale Regione Veneto 20 gennaio 2011 n. 23).
L’illegittima (ed illecita sotto il profilo erariale) pretermissione del confronto tra più offerte non solo suscita il sospetto che il prezzo corrisposto dall’Amministrazione non corrisponde al minor prezzo che sarebbe stato ottenibile dal confronto tra più offerte, ma ancor di più la violazione delle norme sulla scelta del contraente ha determinato una maggiore spendita di denaro pubblico stante anche il fatto che la società Alfa di fatto era una scatola vuota priva di personale dipendente.
Accanto al principale responsabile il dirigente del settore delle società partecipate, vengono ritenuti responsabilità anche agli organi di vertice dell’ente sia dell’apparato burocratico che politico.
La giurisprudenza contabile (Sez. II Centr. 30 settembre 2013 n. 546) ha statuito che, secondo l’ordito normativo che disegna le funzioni e le responsabilità del segretario comunale. L’art. 17, comma 68, della legge 127/1997 e poi l’art. 97 del decreto legislativo 267/2000 impongono, infatti, che le nuove funzioni ivi previste impegnano, comunque, il segretario a prestare la sua “collaborazione” e a fornire la sua assistenza giuridico amministrativa agli organi dell’ente locale, a prescindere da una richiesta di parere su una specifica proposta di deliberazione ed in linea con una condotta diligente, disattesa nella specie. Laddove si è consentito l’affidamento di un’attività in totale difformità da consolidati orientamenti giurisprudenziali: cfr. sulla funzione di garanzia di legalità del segretario comunale nei confronti dell’ente Sez. I Centr. 20 gennaio 2015 n. 49.
Parimenti responsabili appare il sindaco quale responsabile ultimo della legittimità dell’azione amministrativa, il quale ha concorso al danno erariale derivante dall’omessa vigilanza sull’andamento della gestione dei servizi comunali e dello svolgimento dell’azione amministrativa dell’ente (ex plurimis, Sezione giurisdizionale Regione Veneto 19 giugno 2002 n. 466 e Sez. I Centr. 19 novembre 2014 n. 1244).
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