1 – L’argomento
Le deliberazioni degli enti locali producono i loro effetti (“divengono esecutive”), in forza dell’art. 134, comma 3 del TUEL, una volta decorsi dieci giorni dalla pubblicazione in albo pretorio. A meno che, nei casi d’urgenza, non vengano dichiarate immediatamente eseguibili, con apposita votazione espressa dalla maggioranza dei componenti dell’organo deliberante (almeno il 50% +1): questa facoltà, a tali condizioni, è concessa dall’art. 134, comma 4 dellostesso TUEL.
Deve, quindi, ritenersi illegittima una clausola d’immediata eseguibilità apposta a seguito di votazione supportata dalla mera maggioranza dei presenti o dei votanti. Inoltre, la dichiarazione d’urgenza, per come configurata dalla norma, accede alla deliberazione principale ma non si identifica con essa: la necessità di una votazione separata ne rivela, appunto, l’autonomia sotto i profili strutturali e funzionali. Nonostante ciò, deve essere esplicitamente contenuta nella “deliberazione – base”, non potendo essere assunta in una seduta successiva a quella di adozione del provvedimento.
Quale logico corollario, la dichiarazione d’immediata eseguibilità rende la deliberazione subito idonea a produrre i suoi effetti, ivi inclusa la possibilità di incidere sulle posizioni soggettive dei privati (purchè si tratti di statuizione a destinatari indeterminati, che non necessiti, pertanto, di alcuna comunicazione personale) e consente all’amministrazione di assumere contestualmente gli atti o i comportamenti attuativi della “decisione – quadro”. A livello dogmatico, si determina un’anticipazione dell’esecutività, secondo logica inversa a quella della sospensione e del differimento del provvedimento amministrativo di cui all’art. 21 – ter della L. n. 241/1990 e s.m.
Gli effetti della deliberazione dichiarata immediatamente eseguibile restano comunque sottoposti alla condizione risolutiva dell’intervento di contrastanti atti o fatti giuridici.
L’impugnazione giurisdizionale risulta ad ogni modo esperibile sin dal momento dell’assunzione della deliberazione, anche se i termini del ricorso si consumano (analogamente alla fattispecie generale) a partire dal completamento del periodo di pubblicazione.
2 – La motivazione dell’urgenza
La “condizione – presupposto” dell’urgenza va accuratamente esplicitata, riferendosi essenzialmente al seguente concetto: il ritardo nella produzione degli effetti dell’atto determinerebbe uno specifico danno all’Amministrazione o a terzi.
Più precisamente, occorre dimostrare che, nello spazio temporale intercorrente tra l’adozione di una determinata delibera e la sua pubblicazione all’albo pretorio, l’interesse pubblico perseguito con tale delibera potrebbe essere irrimediabilmente tradito; va salvaguardata l’effettività di quanto deciso nelle more della pubblicazione dell’atto.
A maggior ragione, in un epoca di inesistenza di controlli amministrativi sugli atti di Comuni e Province.
In altri termini, se il legislatore non ha ritenuto che l’immediata eseguibilità costituisca un attributo necessario delle deliberazioni, ma ha inteso farla discendere da una specifica scelta dell’amministrazione procedente e dall’autonomo requisito dell’urgenza, risponde ai principi generali l’inevitabile esplicitazione delle concrete ragioni retrostanti, onde consentire ai destinatari dell’atto un minimo di apprezzamento estrinseco, che sarebbe precluso da mere espressioni di stile.
Parallelamente, l’evoluzione della giurisprudenza amministrativa in tema di obbligo di motivazione dei provvedimenti non consente di configurare una presunzione di urgenza connessa alla mera apposita votazione della maggioranza dell’organo deliberante … Anche se la motivazione dell’urgenza risulta non troppo agevolmente sindacabile in sede giurisdizionale, stante la persistenza di cospicua sfera di discrezionalità amministrativa, che, tuttavia, non è abilitata a trasmodare nell’arbitrio.
3 – La casistica favorevole
Di conseguenza, si incastra alla perfezione nei “sacri crismi” dell’urgenza e dell’immediata eseguibilità, la delibera comunale di programmazione degli insediamenti dei pubblici esercizi per la somministrazione di alimenti e bevande negli ambiti territoriali caratterizzati da problematiche collegate al traffico, all’inquinamento acustico, alla fruibilità degli spazi e alla vivibilità del territorio, con la quale si inibisca temporalmente ma “ex abrupto” l’apertura di nuovi esercizi pubblici in una determinata zona del centro urbano, al fine di preservare dette aree, critiche sotto i profili dell’ordine e della sicurezza pubblica (a causa della presenza di numerosi locali, aperti fino a tarda notte, che pregiudicano il riposo delle persone e la vivibilità della zona, come peraltro ufficialmente segnalato dalla Questura, in contesto di rilevazione di disturbo alla quiete pubblica, determinato da liti in esercizio pubblico, liti in strada, risse, danneggiamenti, atti molesti ed altre tipologie di reati, assembramenti di persone d’intralcio alla circolazione sia veicolare sia pedonale: sintetizzando, degrado urbano).
4 – Le possibili implicazioni
Le deliberazioni provviste di clausola d’immediata eseguibilità meramente rituale (senza esplicitazione delle motivazioni sostanziali retrostanti) sono parzialmente illegittime, non nel merito bensì limitatamente all’anticipazione dell’efficacia legale dell’atto, sulla scorta del principio ordinamentale “utile per inutile non vitiatur”. Tuttavia, possono pur sempre recare l’integrale invalidità (derivata) degli atti susseguenti, troppo velocemente assunti, sulla scorta di presupposti di efficacia non ancora maturati, evidentemente caducabili in sede giurisdizionale e forieri di responsabilità allorquando il fattore tempo, in termini di giorni, sia dirimente.
D’altronde, risulta a tutti chiara e scontata l’obsolescenza della previsione che sdogana l’esecutività dell’azione amministrativa locale al decorso di ben dieci giorni in albo pretorio, per appartenenza ad un mondo che non esiste più.
Una delle proposte di formulazione del nuovo codice delle Autonomie si era anche fatta carico del problema, suggerendo un’esecutività “automatica”, sin dal primo momento della pubblicazione. Ma l’argomento non sembra più essere ai primi posti delle agende degli attuali Governo e Parlamento.1
Roberto Maria Carbonara, segretario comunale
*** 1 Articolo ispirato da: TAR Piemontre, sez. II,_sent. n. 460/2014; NAPOLI e PIGNATELLI, Codice degli enti locali, Nel Diritto Editore 2012; Tar Liguria, sezione seconda, sentenza n. 2 del 9 gennaio 2007; CAVALLO PERIN e ROMANO, Commentario breve al TUOEL, CEDAM 2006;R. VILLATA, L’atto amministrativo, in Diritto Amministrativo (a cura di MAZZAROLLI, PERICU, ROMANO, ROVERSI MONACO,SCOCA), V ed., BO 2005; Tar Toscana, sent. n. 321/1999; Tar Marche, sentenza n. 77/1999; Tar Liguria, sezione seconda, sentenza n. 230/1997; Tar Piemonte, sentenza n. 318/1996.