Il restyling della disciplina sugli incentivi per la progettazione interna

Con la legge 11 agosto 2014, n. 114[1] di conversione, con modifiche, del decreto – legge n. 90 del 2014 (“Decreto Pubblica Amministrazione”), gli incentivi ai tecnici per la progettazione interna sono stati conservati, ma con una disciplina più rigorosa e più complessa di quella in vigore prima del 24 giugno 2014 e diversa anche da quella del testo originario dello stesso decreto – legge 90. Quest’ultimo, infatti, si era limitato ad escludere dal parterre dei destinatari del compenso i dirigenti, lasciando invariate le altre regole.

E’ insolito che il legislatore intervenga ancora una volta a modificare in modo così significativo la disciplina dell’istituto proprio nel momento in cui l’ammontare degli incentivi è stato falcidiato dal notevole calo degli investimenti pubblici[2].

Diverse le modifiche di rilievo introdotte dagli articoli 13 e 13 –bis della legge di conversione n. 114, in vigore dal 19 agosto 2014: abolizione degli incentivi collegati alla pianificazione; conferimento delle somme in un apposito fondo, di cui il 20% da riservare a spese per l’innovazione, e , di conseguenza, riduzione  del compenso per i dipendenti all’1,6% (misura massima); esclusione dal novero dei beneficiari dei dirigenti; misura dell’incentivo da graduare anche con riferimento ai tempi e ai costi dell’opera; corresponsione del corrispettivo fino ad un massimo del 50% del trattamento economico del dipendente; esclusione dall’incentivo per le attività manutentive; estensione alle società pubbliche della possibilità di introdurre lo stesso istituto per il proprio personale.

La regolamentazione dell’istituto è stata trasferita, con la novella introdotta dagli artt. 13 e 13 bis della L. 114, dall’art. 92, commi 5 e 6, del Codice dei contratti pubblici, ora soppressi, all’art. 93 dello stesso Codice dedicato ai livelli di progettazione, nel quale sono stati inseriti a tal fine i commi dal 7 bis al 7 quinquies. Come in passato, le regole del Codice devono essere integrate dalla contrattazione decentrata e dal regolamento di ciascuna amministrazione.

Incentivo per gli atti di pianificazione –  Una novità di rilievo riguarda la definitiva scomparsa dell’incentivo pari al 30% della tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione, previsto dal soppresso comma 6 dell’art. 92, e non riprodotto nella nuova versione dell’art. 93 del Codice dei contratti (art. 13 L. 114 del 2014). Sul punto, si ricorda che la Sezione Autonomie locali della Corte dei conti, dopo decisioni contrastanti delle Sezioni regionali, aveva precisato che l’atto di pianificazione comunque denominato dovesse essere strettamente connesso alla realizzazione di un’opera pubblica e che l’incentivo, di conseguenza, dovesse essere limitato esclusivamente all’attività progettuale e tecnico amministrativa collegata alla realizzazione di opere e lavori pubblici (Sez. Autonomie locali, deliberazione, n. 7, del 15 aprile 2014).

Fondo per la progettazione e l’innovazione – Il secondo fatto nuovo attiene all’obbligo di ciascuna amministrazione di fare confluire le risorse pari, al massimo, al 2% degli importi posti a base di gara di un’opera o lavoro, in un fondo denominato “Fondo per la progettazione e l’innovazione“, da suddividere in due quote: (a) una, non superiore all’80% per il pagamento dell’incentivo; (b) l’altra, non inferiore al 20%, da destinare al finanziamento delle spese per all’acquisto di beni, strumentazioni e tecnologie funzionali a progetti di innovazione; la realizzazione di banche dati per il controllo ed il miglioramento della capacità di spesa; e, più in generale, per l’ammodernamento dell’ente e dei servizi ai cittadini.

Le risorse fanno carico agli stanziamenti previsti per la realizzazione dei singoli lavori negli stati di previsione della spesa o nei bilanci delle stazioni appaltanti.

Gli importi devono essere comprensivi, come avveniva in vigenza della precedente disciplina, anche degli oneri previdenziali e assistenziali a carico dell’amministrazione.

Graduazione dell’incentivo – L’altra novità di rilievo riguarda la graduazione dell’incentivo in base ad alcuni parametri oggettivi e soggettivi, da definire con il regolamento dell’ente.

I parametri oggettivi sono: tempi e costi previsti nel progetto esecutivo, da verificare in fase di realizzazione dell’opera; complessità dell’opera, ossia tipologia e valore economico dell’intervento; quelli soggettivi: responsabilità, da collegare al ruolo ricoperto (responsabile unico, progettista, direttore lavori, ecc.); non attinenza dell’attività affidata alle mansioni svolte dal dipendente.

L’aumento ingiustificato dei costi originari di progetto e l’allungamento dei tempi di realizzazione dell’intervento potranno comportare la riduzione dell’incentivo nella misura fissata dal regolamento.

Per quanto attiene a questi due parametri, giova annotare che sarebbe stato più corretto riferirli al contratto d’appalto anziché al progetto esecutivo, considerato che nel contratto anche il tempo, oltre che il prezzo, può essere inferiore – in base agli esiti del procedimento di scelta dell’operatore economico – a quello esposto nel progetto esecutivo. Senza contare che non sempre i lavori e le opere devono essere progettati a livello esecutivo.

Ai fini del parametro “tempestività”, la stessa norma prevede che non dovranno essere computate le sospensioni per le seguenti cause, giustificative per lo stesso Codice dei contratti di varianti al progetto: (a) esigenze   derivanti  da  disposizioni legislative e regolamentari; (b) cause  impreviste  e  imprevedibili; (c) intervenuta  possibilità  di utilizzare  materiali,  componenti  e  tecnologie  non  esistenti  al momento della progettazione; (d) presenza  di  eventi  inerenti  alla  natura  e  alla specificità dei beni verificatisi  in  corso d’opera, o di rinvenimenti imprevisti o non  prevedibili  nella  fase progettuale; (e) difficoltà  di  realizzazione derivanti da cause geologiche, idriche e simili. In buona sostanza, restano fuori dalle cause giustificative dei ritardi le sole varianti per errori progettuali e quelle varianti minori nel potere del direttore dei lavori.

Sembra che debbano essere computate, anche se non espressamente richiamate, le sospensioni per altre cause di legittima modificazione del termine di ultimazione dei lavori, quali ad esempio il caso di forza maggiore, le difficoltà impreviste e imprevedibili, le circostanze ostative sopraggiunte, ecc..

Non è da escludere che il regolamento possa stabilire, al contrario, se previsto dalla contrattazione decentrata, un incremento dell’incentivo nel caso di accelerazioni nell’esecuzione dell’opera che non ne pregiudichino la realizzazione a regola d’arte e che diano luogo al pagamento all’appaltatore del c.d. premio di accelerazione, fermo restando la percentuale massima fissata dalla legge dell’1,6%.

Lavori di manutenzione – Non potranno essere incentivate le attività manutentive (art. 93, co 7- ter del Codice, aggiunto dall’art. 13 –bis della legge 114). Per comprendere la locuzione “attività manutentive” usata dalla richiamata disposizione, è utile ricordare che per il Codice dei contratti “I “lavori” di cui all’allegato I comprendono le attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro, manutenzione, di opere. Per “opera” si intende il risultato di un insieme di lavori, che di per se’ esplichi una funzione economica o tecnica” (art. 3, comma 8, D.lgs. n. 163/2006).

E’ opportuno che il regolamento di ciascuna amministrazione faccia chiarezza anche su questo punto. L’esclusione dall’ambito dell’incentivo delle attività manutentive potrebbe essere interpretata non assoluto, ma applicandoi criteri ermeneutici proposti dalla Corte dei conti in sede consultiva, secondo cui la natura eccezionale di questo istituto impedisce di includere nell’ambito di applicazione della norma tutti quei lavori manutentivi per la cui realizzazione non è necessaria l’attività progettuale richiamata negli articoli 90, 91 e 92 del decreto legislativo n. 163/2006” (Corte dei conti, Lombardia, deliberazione n. 135 del 26 2014; in senso conforme, pareri Lombardia n. 72/2013 e Toscana n. 293/2012).

Detto altrimenti, il regolamento dovrebbe individuare i lavori manutentivi esclusi dall’incentivo (ad es. quelli eseguibili in economia ai sensi dell’art. 125, comma 6, lettere a) e b), del Codice dei contratti). Per quanto attiene ai lavori di manutenzione, occorre ricordare che il progetto preliminare è sostituito dalla stima sommaria dei costi, con l’indicazione precisa degli interventi di manutenzione.

Limite –  Il tetto all’incentivo liquidabile nell’anno a ciascun avente diritto viene fissato nella misura del 50% del trattamento economico complessivo annuo lordo dell’interessato (prima il limite era il 100%). Questo limite dovrà essere calcolato includendo tutti gli incentivi corrisposti al dipendente nel corso dell’anno, anche da parte di altre amministrazioni. Non è chiaro se il riferimento è solo all’istituto in esame oppure, ad ogni tipologia di incentivazione. In questo secondo caso, nel computo del limite massimo dovrebbe rientrare anche gli incentivi per la cosiddetta “produttività” (o retribuzione di risultato), prevista dai contratti di lavoro e collegata alla performance collettiva e individuale da misurare con il sistema di valutazione adottato, nel rispetto dei principi generarli di cui al D.lgs. n. 150 del 2009.

 La disciplina regolamentare – Le regole del Codice dei contratti devono essere completate, per quanto attiene ai criteri di riparto e alle modalità di attribuzione, dalla contrattazione decentrata e dal regolamento. Il regolamento, in particolare, deve disciplinare due aspetti fondamentali: (1) la quota da fare confluire nel Fondo entro il tetto massimo del 2% degli importi posti a base di gara di un’opera o lavoro; (2) i criteri di graduazione dell’incentivo in base ai parametri:  (a)  tempi e costi previsti nel progetto esecutivo, fissando le relative riduzioni delle risorse destinate al Fondo; (b) responsabilità connesse alle specifiche prestazioni da svolgere, con particolare riferimento a quelle effettivamente assunte e non rientranti nella qualifica funzionale ricoperta; (c) complessità dell’opera, con esclusione delle attività manutentive.

Ambito soggettivo –  La riforma del 2014 amplia l’ambito di applicazione dell’incentivo. La legge, infatti, vi include, oltre alle pubbliche amministrazione n. 114 , dal 19 agosto scorso, anche gli organismi di diritto pubblico, i concessionari di lavori pubblici che non sono amministrazioni aggiudicatrici e le società con capitale pubblico anche non maggioritario, che non siano organismi di diritto pubblico e che abbiano ad oggetto della loro attività la realizzazione di lavori o opere (art. 32, comma 1, lettere b) e c) del Codice dei contratti). Questi enti possono adottare, con proprio provvedimento, criteri analoghi a quelli previsti dal novellato art. 93, commi 7 ter e 7 quater del Codice dei contratti per riconoscere al proprio personale l’incentivo di cui trattasi.

Beneficiari – La nuova disciplina non innova la platea dei destinatari dell’incentivo, che restano: il responsabile del procedimento e gli incaricati della redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo, e i loro collaboratori. L’unica novità, quindi, è l’esclusione dei dirigenti (sul punto, in senso conformità sie era espressa l’Avvocatura dello Stato con il parere n. 2/12/2013-513720/23).

Responsabile del procedimento e del provvedimento di liquidazione – La corresponsione dell’incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento positivo delle specifiche attività svolte dal RUP e dagli altri aventi diritto, con in evidenza le eventuali economie nel caso che non tutte le attività siano state effettivamente svolte dai dipendenti in quanto in parte affidate all’esterno. Il dirigente o il responsabile del servizio potranno avvalersi della facoltà di assegnare la responsabilità del procedimento, come previsto dall’art. 5 della legge n. 241 del 1990, ad un proprio collaboratore, che non deve trovarsi, ovviamente, in una situazione di conflitto di interesse ai sensi dell’art. 6 bis della stessa legge 241.

Per ragioni di trasparenza e correttezza, è essenziale che il regolamento preveda l’adozione da parte del dirigente di un atto organizzativo per il conferimento degli incarichi interni, prima di avviare la progettazione dei lavori o dell’opera da realizzare prevista nell’elenco annuale dei lavori di cui all’art. 128 del Codice dei contratti pubblici.

Esigibilità dell’incentivo – Per completezza, si ricorda che, secondo la giurisprudenza consultiva della Corte dei conti, per l’esigibilità dell’incentivo, è necessario che l’opera sia almeno alla fase della pubblicazione del bando o della spedizione delle lettere d’invito (Corte conti, sez.  controllo Lombardia, deliberazione n. 135 del 26 marzo u.s.; in senso conforme, parere sez. controllo Lombardia n. 72/2013).