Non possono essere dichiarati regolari i conti giudiziali del tesoriere dai quali risulta, sulle anticipazioni utilizzate dal Comune, l’applicazione di interessi in misura superiore rispetto a quella concordata. Il tesoriere deve essere condannato a restituire i maggiori importi incassati.
Corte dei conti, Sez. giur. Molise, 3 aprile 2013, n. 31, Pres. Sciascia, Est. Gagliardi
Il caso
Nell’ambito dell’esame dei conti giudiziali del tesoriere di un piccolo comune emergono numerose irregolarità concernenti la contabilizzazione delle anticipazioni di tesoreria per gli esercizi finanziari 2002 e 2004.
I successivi approfondimenti istruttori, disposti dalla Sezione per il tramite del servizio contabilità della locale Prefettura, rivelano che la banca, incaricata del servizio di tesoreria, ha applicato sulle anticipazioni di cassa interessi in misura superiore rispetto a quanto concordato con il Comune.
La sentenza
Con la sentenza in commento, la Sezione, ai sensi dell’articolo 48 del r.d. n. 1214 del 1934, dichiara l’irregolarità dei conti presentati dal tesoriere e, facendo valere la responsabilità contabile, lo condanna alla restituzione a favore dell’ente locale di quanto indebitamente percepito per gli interessi passivi computati, sulle somme anticipate al Comune, secondo un tasso più elevato rispetto al tasso originariamente pattuito [1].
Il commento
A tale riguardo, occorre rammentare che l’articolo 222, secondo comma, del d.lgs. n. 267 del 2000 dispone che gli interessi passivi sulle anticipazioni di cassa si calcolano secondo le modalità determinate dalla convenzione di tesoreria.
Nel caso di specie, è stato accertato che la convenzione di tesoreria non indicava un tasso debitore, né tanto meno le modalità per la sua determinazione. Il testo, sottoscritto dalle parti, infatti, per il caso di utilizzo delle anticipazioni, si limitava a rinviare ai contenuti dell’offerta presentata in sede di gara per l’affidamento del servizio. Tuttavia, l’offerta presentata, a sua volta, non conteneva il riferimento ad alcun tasso d’interesse.
L’accordo sugli interessi da applicare alle anticipazioni di tesoreria è stato in realtà raggiunto tra il Comune e la banca attraverso uno scambio di corrispondenza, concretatosi in una proposta scritta presentata dalla banca, restituita per accettazione da parte dell’ente locale.
Si è trattato, dunque, di una modalità posta in essere in palese violazione di quanto prescritto dal richiamato comma 2 dell’articolo 222.
Ma non solo: la Sezione ha accertato che le condizioni concordate sono state applicate soltanto in un breve arco temporale, giacché, per gli altri periodi, che hanno ricompreso, tra l’altro, anche l’intero esercizio finanziario del 2004, la banca non ha esitato a fare riferimento a tassi debitori più elevati.
Tali condizioni peggiorative, che sono apparse il prodotto di valutazioni di convenienza unilateralmente applicate dal tesoriere, non hanno trovato riscontro documentale in altri accordi con il Comune, modificativi di quello originariamente raggiunto con la singolare descritta modalità dello scambio di lettere.
Nelle superiori considerazioni trova ragione la condanna differenziale del tesoriere alla restituzione degli interessi passivi, pagati dal Comune per il ricorso alle anticipazioni di tesoreria, in misura superiore rispetto a quelli ai quali il Comune medesimo sarebbe stato tenuto sulla base delle condizioni pattuite [2].
Tuttavia, non è nel solo effetto di condanna che si esaurisce la portata della sentenza in commento: meritano di essere segnalati altri due profili.
In primo luogo, la Corte ha accertato un ripetuto e prolungato ricorso alle anticipazioni di tesoreria, spia rivelatrice di potenziali anomalie e criticità nella gestione finanziaria dell’ente locale.
L’anticipazione di tesoreria è una forma di finanziamento a breve termine cui l’ente può ricorrere solo per far fronte a momentanei problemi di liquidità [3].
Il ricorso alle anticipazioni dovrebbe quindi avere breve durata ed essere estinto prima della chiusura dell’esercizio finanziario in cui si è verificato [4], atteso che il rispetto degli equilibri di bilancio, connessi ad un andamento regolare degli accertamenti e degli impegni caratterizzati da veridicità ed attendibilità, dovrebbe garantire una soddisfacente condizione di liquidità [5]. Tanto più che, ai sensi dell’art. 195 del d.lgs. n. 267 del 2000, il Comune può ricorrere, con le procedure colà previste, all’utilizzo di entrate a specifica destinazione prima di attivare il ricorso alle anticipazioni di tesoreria.
Sicché, l’utilizzazione delle anticipazioni produce sicuramente un aggravio finanziario, connesso agli oneri per gli interessi passivi [6]; inoltre, soprattutto se il ricorso è reiterato nel tempo, può essere sintomatico di latenti squilibri nella gestione di competenza o dei residui, e, nei casi più gravi, oltre a configurare una violazione del disposto dell’art. 119 della Costituzione, che, come è noto, consente di ricorrere al debito solo per finanziarie spese di investimento [7], può condurre al dissesto dell’ente [8].
Per questi aspetti, dunque, e per favorire il ritorno ad una sana e corretta gestione finanziaria, la sentenza in commento ha previsto la trasmissione degli atti alla locale Sezione regionale del controllo affinché attivi un attento monitoraggio sulla gestione dell’ente e dia impulso alle opportune misure correttive.
In secondo luogo, la Corte ha disposto analoga trasmissione degli atti a favore della Procura Regionale perché accerti le eventuali responsabilità amministrative connesse all’irregolare gestione del tesoriere.
Occorre, infatti, distinguere concettualmente il piano della responsabilità contabile da quello della responsabilità amministrativa [9], pur trattandosi di due tipi di responsabilità che, per molti aspetti sostanziali, hanno trovato, in tempi recenti, una comunanza di disciplina.
Ai fini del giudizio di conto, le irregolarità accertate nell’esame del conto giudiziale rilevano in capo all’agente contabile, obbligandolo alla restituzione delle somme, valori e materie per i quali non sia stato discaricato dalla Sezione giurisdizionale [10]. Indipendentemente dagli esiti del giudizio di conto, gli agenti contabili sono tenuti a rispondere nella differente sede processuale del giudizio di responsabilità, promosso ad istanza del Pubblico ministero contabile, di tutti i danni arrecati all’amministrazione pubblica nella gestione del denaro, valori o materie loro affidati, cui possono aggiungersi le connesse responsabilità dei soggetti chiamati all’esercizio dei poteri di disposizione della spesa ovvero dei doverosi controlli, una volta che sia accertata e provata la sussistenza di tutti gli elementi costitutivi dell’illecito di gestione, ossia il rapporto di impiego o di servizio con l’amministrazione danneggiata in ragione del quale si è verificato il comportamento pregiudizievole, il nesso di causalità tra l’evento dannoso e il comportamento antigiuridico posto in essere, l’elemento soggettivo del dolo o della colpa grave [11].
Filippo Izzo, Magistrato della Corte dei Conti
[1] Come è noto, il giudizio di conto è lo speciale giudizio, connotato dalla necessarietà e dalla officiosità, cui è sottoposto il conto giudiziale dell’agente contabile. Con la presentazione del conto, cui sono tenuti tutti coloro che hanno “maneggio” di denaro o di altri mezzi di provenienza pubblica, l’agente contabile è costituito in giudizio (v. art. 45 r.d. n. 1214/1934).
Gli snodi procedimentali ulteriori si articolano in una fase necessaria – che comprende l’esame del conto da parte del magistrato relatore e la sua proposta conclusiva con la relazione sul conto (v. art. 29 r.d. n. 1038/1933) – e in una fase dibattimentale, di carattere eventuale, nel caso emergano irregolarità o addebiti, con proposta del relatore di condanna del contabile o di altra pronuncia interlocutoria (v., infatti, artt. 30, 2° comma, e 33 r.d. n. 1038/1933).
L’oggetto principale del giudizio di conto è dunque l’accertamento non soltanto della veridicità del conto, ma anche, più a fondo, della regolarità e della correttezza della gestione del contabile, ossia del modo in cui questi ha speso/movimentato le risorse pubbliche avute in “carico” e dell’inesistenza, a suo carico, di un’obbligazione di restituzione per gli ammanchi e le deficienze eventualmente riscontrati.
[2] Per una fattispecie similare, in cui la banca tesoriere aveva unilateralmente applicato alle anticipazioni di cassa condizioni peggiorative rispetto a quelle indicate nella convenzione di tesoreria, cfr. Corte Conti, sez. giur. Sicilia, 20 marzo 2013, n. 1269 (e giurisprudenza ivi richiamata).
[3] Cfr. Corte Conti, sez. contr. Piemonte, 30 aprile 2012, n. 120/2012/SRCPIE/PRSE, in cui si sottolinea che l’anticipazione di tesoreria, proprio perché finalizzata a sopperire a momentanee carenza di liquidità, rappresenta una forma di finanziamento che non è riconducibile all’indebitamento.
[4] Il d.m. del 18 febbraio 2013, adottato ai sensi dell’articolo 242, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000, ha individuato, tra i cosiddetti “parametri di deficitarietà”, l’esistenza, al 31 dicembre, di anticipazioni di tesoreria non rimborsate superiori al 5 per cento rispetto alle entrate correnti. Il medesimo indicatore era peraltro già ricompreso, ai medesimi fini, dal previgente d.m. del 24 settembre 2009, concernente il triennio 2010-2012.
[5] Per queste considerazioni cfr. Corte Conti, sez. contr. Lombardia, 18 maggio 2009, n. 230/2009/PSE.
[6] Si segnala che, tra le misure contemplate dal decreto-legge n. 35 del 2013, in corso di conversione, ai fini dell’accelerazione dei pagamenti dei debiti della pubblica amministrazione, vi è anche, secondo quanto previsto dall’articolo 1, comma 9, un ampliamento, sino alla data del 30 settembre 2013, del limite massimo al ricorso delle anticipazioni di tesoreria: dai tre dodicesimi, di cui all’articolo 222 del d.lgs. n. 267 del 2000, agli attuali cinque dodicesimi.
Sulle perplessità del sistema bancario nei confronti del factum principis cfr. l’audizione del direttore generale dell’ABI dinanzi alle Commissioni riunite (Commissione speciale per l’esame di atti del Governo della Camera e Commissione speciale per l’esame di disegni di legge di conversione di decreti-legge e di altri provvedimenti urgenti presentati dal Governo del Senato) nella seduta pomeridiana del 16/4/2013.
[7] Lo chiarisce bene Corte Conti, sez. contr. Puglia, 21 luglio 2010, del. n. 59/PRSP/2010, laddove precisa che il ricorso alle anticipazioni di tesoreria per tutto l’intero esercizio finanziario, ancorché contenuto nei limiti quantitativi di cui all’art. 222 del d.lgs. n. 267 del 2000, avviene in assenza di quel presupposto, normativamente richiesto, di temporanea carenza di liquidità, che ne determina la distinzione dalla nozione legislativa di indebitamento di cui all’art. 3, commi 16-20, della legge n. 350 del 2003, dichiaratamente attuativi dell’art. 119 della Costituzione, citato nel testo.
[8] La Sezione delle Autonomie della Corte dei Conti, nella sua relazione al Parlamento sulla gestione finanziaria degli enti locali esercizi 2009 – 2010 (delibera n. 7/2011/SEZAUT del 29 luglio 2011) ha individuato, tra le cause principali e ricorrenti, che portano al dissesto dell’ente locale, la fattispecie della «crisi irreversibile di liquidità», connotata dal ricorso sistematico ad anticipazioni di tesoreria di notevole entità. Cfr., anche, Corte Conti, sez. contr. Calabria, 16 novembre 2012, n. 294, nell’ambito della procedura di cui all’articolo 6 del d.lgs. n. 149/2011.
[9] In questi termini cfr. Corte conti, sez. I centr. app., 5 febbraio 2004, n. 43/A, che evidenzia come la reciproca autonomia tra il giudizio di conto e l’azione di responsabilità costituisca principio fondamentale del diritto processuale contabile. Per una recente sottolineatura dell’autonomia del giudizio di conto rispetto al giudizio di responsabilità cfr. Corte Conti, sez. giur. Emilia Romagna, 4 dicembre 2012, n. 262.
[10] Una più compiuta ricostruzione dei possibili esiti del giudizio di conto in caso di gestione contabile non regolare è in Corte Conti, sez. giur. Piemonte, 17 gennaio 2008, n. 10, citata anche nella sentenza in commento.
[11] Una conferma in Corte Conti, sez. app. Sicilia, 12 dicembre 2011, n. 370, che ha riguardato la condanna dei responsabili del servizio finanziario di un grande Comune per aver consentito che il tesoriere applicasse unilateralmente alle anticipazioni concesse un tasso di interesse non in linea con le condizioni di mercato.