La risoluzione dei problemi interpretativi sollevati con le previsioni dell’art. 1, co. 424, della legge n. 190/2014.
Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, deliberazione N.19 /SEZAUT/2015/QMIG del 4 giugno 2015 – Presidente Falcucci – relatore Ferone
La questione
In seguito alla riforma degli enti di area vasta attuata con legge n. 56/2015 e al conseguente riordino delle funzioni provinciale, con la legge di stabiltà per il 2015, il legislatore ha disposto una mobilità di massa del personale delle province vincolando le regioni e gli enti locali ad assumere il personale provinciale dichiarato sovrannumeriario.
Secondo l’art. 1, co. 424, della legge n. 190/2014, infatti, “Le regioni e gli enti locali, per gli anni 2015 e 2016, destinano le risorse per le assunzioni a tempo indeterminato, nelle percentuali stabilite dalla normativa vigente, all’immissione nei ruoli dei vincitori di concorso pubblico collocati nelle proprie graduatorie vigenti o approvate alla data di entrata in vigore della presente legge e alla ricollocazione nei propri ruoli delle unità soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilità. Esclusivamente per le finalità di ricollocazione del personale in mobilità le regioni e gli enti locali destinano, altresì, la restante percentuale della spesa relativa al personale di ruolo cessato negli anni 2014 e 2015, salva la completa ricollocazione del personale soprannumerario. Fermi restando i vincoli del patto di stabilità interno e la sostenibilità finanziaria e di bilancio dell’ente, le spese per il personale ricollocato secondo il presente comma non si calcolano, al fine del rispetto del tetto di spesa di cui al comma 557 dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296. Il numero delle unità di personale ricollocato o ricollocabile è comunicato al Ministro per gli affari regionali e le autonomie, al Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione e al Ministro dell’economia e delle finanze nell’ambito delle procedure di cui all’accordo previsto dall’articolo 1, comma 91, della legge 7 aprile 2014, n. 56. Le assunzioni effettuate in violazione del presente comma sono nulle”.
Molte Sezioni regionali di controllo, investite da numerose richieste di parere da parte dei Comuni, hanno quindi hanno rimesso al Presidente della Corte dei conti la valutazione circa il deferimento della corretta interpretazione dei contenuti della legge di stabilità alla Sezione delle autonomie (deliberazioni delle sezioni di controllo per il Piemonte, n. 26/2015/QMIG; per la Lombardia, nn. 85/2015/QMIG, n. 87/2015/QMIG, n. 120/2015/QMIG, n. 135/2015/QMIG).
Il Presidente della Corte dei conti, valutata la sussistenza dei presupposti per tale deferimento, ha rimesso le questioni sollevate alla Sezione Autonomie che le ha riunite per definirle con unica delibera.
La deliberazione
La Sezione delle Autonomie, riservandosi ulteriori approfondimenti istruttori su alcune delle problematiche sollevate dalla Sezione Lombarda, esamina complessivamente sette profili interpretativi precisando che la propria analisi viene condotta secondo il filo logico dell’individuazione di un principio di diritto finalizzato a cogliere la portata generale e la ratio dei vincoli introdotti dalla norma.
Il giudice contabile precisa quindi che con la legge n. 190/2014 è stata introdotta una disciplina particolare delle assunzioni a tempo indeterminato, derogatoria, per gli anni 2015 e 2016 di quella generale: eventuali assunzioni, effettuate in difformità da dette disposizioni, sono nfatti colpite da nullità di diritto.
La finalità derogatoria del comma 424 è, in particolare, riferibile alla priorità della ricollocazione, per una a specifica e temporanea esigenza di riassorbimento, del personale soprannumerario delle città metropolitane e delle province a seguito della riduzione, rispettivamente, del 30% e del 50%, della spesa sostenuta alla data del 8 aprile 2014 per le rispettive dotazioni organiche.
Sulle questioni rimesse dalla Sezione regionale di controllo per la Lombardia, la Sezione risolve, quindi, come segue i singoli quesiti:
1) se il divieto di attingere dalle graduatorie di concorsi pubblici approvate da altri enti locali per il biennio 2015/2016, è limitato solo alla permanenza di personale soprannumerario della provincia di appartenenza oppure permane comunque per il biennio considerato.
Per gli anni 2015 e 2016 la Corte rileva che la facoltà di attingere alle graduatorie di concorsi pubblici approvati da altri enti locali, astrattamente riconosciuta dall’art. 4, comma 3-ter del decreto legge 31 agosto 2013, n. 101, convertito dalla legge 30 ottobre 2013, n. 125, è preclusa fino alla completa ricollocazione del personale soprannumerario senza alcuna limitazione geografica.
2) Se in tale biennio sia possibile, attraverso l’istituto della mobilità (cd “neutra”), assumere personale proveniente da enti diversi da quello inserito tra i soprannumerari della provincia sulla base di una graduatoria di merito.
La Corte non ammette per il 2015 ed il 2016 la mobilità “finanziariamente neutra” in quanto, per tale periodo, agli enti locali è consentito indire bandi di procedure di mobilità riservate esclusivamente al personale soprannumerario degli enti di area vasta.
Solo a conclusione del processo di ricollocazione del personale soprannumerario sarà ammissibile indire le ordinarie procedure di mobilità volontaria.
3) nel caso di assenza tra il personale soprannumerario della provincia di profili professionali adeguati alle specifiche esigenze dell’ente, è possibile procedere ad assunzioni in modo svincolato dagli obblighi contenuti nel comma 424?
Secondo la Corte, in tale eventualità, se un ente deve coprire un posto di organico per il quale è prevista una specifica e legalmente qualificata professionalità, eventualmente attestata da precisi titoli di studio, essendo tale assunzione necessaria a garantire l’espletamento di un servizio essenziale, alle cui prestazioni la predetta professionalità è strettamente e direttamente funzionale, lo stesso ente non potrà ricollocare in quella posizione unità soprannumerarie sprovviste di tale requisiti.
Ne deriva che, una volta constatata l’inesistenza di tali profili tra le unità soprannumerarie, l’ente potrà assumere nei modi ordinari con la precisazione, però, che tale ricerca andrà riferita non al solo personale della Provincia di appartenenza, ma a tutto il personale delle Province interessate alla ricollocazione.
4) Relativamente ai limiti delle spese da destinare alle assunzioni a tempo indeterminato, la Corte sottolinea che la capacità di procedere con le assunzioni dei vincitori di concorso pubblico collocato nelle graduatorie dell’ente si esaurisce con l’utilizzazione delle risorse corrispondenti “ad una spesa pari al 60 per cento (80 per cento nel 2016) di quella relativa al personale di ruolo cessato nell’anno precedente”; le ulteriori risorse corrispondenti al complemento a cento di tali percentuali sono destinabili unicamente alle assunzioni per ricollocazione.
Non è peraltro ammessa una promiscua utilizzazione di queste ultime risorse destinandone parte alle predette assunzioni da graduatorie.
5) Se il vincolo introdotto dal comma 424 con riferimento al personale soprannumerario destinatario dei processi di mobilità, deve intendersi riferito esclusivamente al personale della Provincia nella cui circoscrizione territoriale ricade l’ente che deve assumere oppure al personale delle Province che il Dipartimento per la Funzione pubblica provvederà (personale quindi anche di altre Province)
Anche su questa problematica, la Corte ritiene che, nell’applicazione delle disposizioni che vincolano le risorse destinate alle assunzioni a tempo indeterminato, vadano considerate tutte le unità da ricollocare e non solo quelle della provincia nella cui circoscrizione territoriale ricade l’ente che deve effettuare assunzioni.
6) Se sia possibile applicare il parametro derogatorio, previsto dalla legge di stabilità, relativo alla non computabilità delle spese del personale ricollocato relativamente al solo comma 557 dell’art. 1 della legge n. 296/06, anche all’analoga disposizione contenuta nel successivo comma 562 relativo agli enti non soggetti al rispetto del patto di stabilità.
Sì il parametro derogatorio, elativo alla non computabilità delle spese del personale ricollocato nel tetto di spesa ex comma 557 dell’art. 1 della legge n. 296/06, può essere esteso anche all’analoga disposizione contenuta nel successivo comma 562 relativo agli enti non soggetti al rispetto del patto di stabilità interno.
In risposta, da ultimo, ad una questione sollevata dalla Sezione Piemonte relativa alla 7) possibilità o meno di effettuare assunzioni tramite mobilità volontaria di personale in entrata per la copertura di posti infungibili che non è possibile coprire mediante concorso, la Sezione delle Autonomie ribadisce che, laddove l’infungibilità integri le specifiche ed eccezionali condizioni già esplicitate (ovvero: a) per il posto da ricoprire è prevista una specifica e legalmente qualificata professionalità, eventualmente attestata, da titoli di studio precisamente individuati e b) l’assunzione deve essere necessaria per garantire l’espletamento di un servizio essenziale, alle cui prestazioni la predetta professionalità è strettamente e direttamente funzionale) la mobilità volontaria così finalizzata è esperibile fermo restando che la ricerca va effettuata non solo tra il personale della Provincia di appartenenza, ma tra tutto il personale delle Province.
Stefania Fabris