Gli enti deficitari possono costituire uffici di staff con personale a titolo gratuito, al di fuori di qualsiasi rapporto di lavoro?
Corte dei conti, Sezione di controllo per la Campania, deliberazione n. 213 del 23 settembre 2015 – Presidente Valentino, relatore Sucameli
Il quesito
Un Comune in condizione di deficitarietà strutturale chiede se sia possibile costituire un ufficio di staff del Sindaco, ai sensi dell’art. 90 TUEL, con personale a titolo gratuito e al di fuori di qualsiasi rapporto di lavoro subordinato o autonomo.
Il divieto imposto dalla disposizione, che esclude la possibilità di costituire tali uffici in enti dissestati o in condizioni di deficitarietà strutturale, non avrebbe infatti ragion d’essere in siffatta eventualità posto che non risulterebbe minato l’obiettivo di eliminare spese non necessarie a favore del risanamento finanziario.
La deliberazione
Com’è noto, l’art. 90, comma 1, TUEL prevede che «Il regolamento sull’ordinamento degli uffici e dei servizi può prevedere la costituzione di uffici posti alle dirette dipendenze del sindaco, del presidente della provincia, della giunta o degli assessori, per l’esercizio delle funzioni di indirizzo e di controllo loro attribuite dalla legge».
Si tratta di uffici c.d. di staff, in quanto posti in diretta collaborazione col vertice e non aventi compiti di amministrazione attiva o comunque gestionali in ossequio al principio della separazione tra politica e gestione, cui è informato l’ordinamento del lavoro pubblico italiano (D.lgs. 165/2001).
In linea con questa interpretazione, il legislatore ha recentemente aggiunto all’art. 90 TUEL il comma 3-bis, a mente del quale «Resta fermo il divieto di effettuazione di attività gestionale anche nel caso in cui nel contratto individuale di lavoro il trattamento economico, prescindendo dal possesso del titolo di studio, è parametrato a quello dirigenziale» (art. 11, comma 4, legge n. 114 del 2014).
Da qui la considerazione che si tratta di un ufficio che, da un lato, non può duplicare le competenze della struttura amministrativa, dall’altro, per la funzione di supporto che lo contraddistingue è, per definizione, un ufficio eventuale e non necessario.
In ogni caso, tali uffici possono essere o «costituiti da dipendenti dell’ente», oppure, purché non si tratti di enti dissestati o strutturalmente deficitari, «da collaboratori assunti con contratto a tempo determinato, i quali, se dipendenti di una pubblica amministrazione, sono collocati in aspettativa senza assegni».
Per entrambe le categorie di soggetti reclutabili il trattamento economico è disciplinato dal contratto nazionale di lavoro del personale degli enti locali, mentre il trattamento accessorio può essere costituito da un «unico emolumento comprensivo dei compensi per il lavoro straordinario, per la produttività collettiva e per la qualità della prestazione individuale».
Nel caso di specie, dopo aver ricordato che la preclusione per gli enti deficitari ad acquisire personale esterno è collegata all’esigenza di non gravare ulteriormente la situazione debitoria con spese non obbligatorie, la Corte risolve il quesito sottopostole sottolineando come la disciplina generale contenuta nell’art. 90 sia informata e plasmata da altri principi sistematici tra i quali: 1) il carattere necessariamente oneroso del rapporto con i soggetti investiti di funzioni di staff e 2) l’esclusione di qualsiasi forma di collaborazione al di fuori del lavoro subordinato (in ragione dell’esigenza di tutelare la dignità del lavoratore).
Tra l’altro, al fine di evitare l’esposizione dell’ente a rischi legali e di contenzioso, la giurisprudenza contabile ha più volte ribadito che il lavoro gratuito è ammesso nei soli casi espressamente disciplinati dalla legge (cfr. sezione di controllo per la Lombardia n. 192/2015/PAR), mentre è da escludere la possibilità di corrispondere al personale il mero rimborso delle spese sostenute e debitamente documentate nell’esercizio dell’attività lavorativa, con esclusione di qualsiasi compenso o retribuzione per l’attività svolta.
La previsione dell’art. 90, co. 2, secondo cui «al personale assunto con contratto di lavoro subordinato a tempo determinato si applica il contratto collettivo nazionale di lavoro del personale degli enti locali» (sezione di controllo per il Piemonte n. 312/2013/PAR), non è quindi suscettibile di essere derogata dal regolamento comunale sull’ordinamento degli uffici e servizi, trattandosi di norma imperativa posta a tutela del lavoratore, al quale viene garantito un trattamento economico equivalente a quello disciplinato dalla contrattazione collettiva nazionale del personale degli enti locali (sezione di controllo per la Calabria n. 395/2010/PAR);
La norma non può nemmeno essere aggirata attraverso «l’assunzione mediante contratti di lavoro autonomo, nel chiaro intento di evitare che la disciplina giuridico-economica del rapporto sia dettata in contrasto con le previsioni del CCNL, per quel che riguarda, principalmente, l’entità della retribuzione» (sezione giurisdizionale per la Puglia, n. 241/07), anche perché il personale degli uffici di staff rientrerebbe nell’ambito della dotazione organica dell’ente, con la conseguenza che l’unico rapporto configurabile sarebbe solo quello di lavoro subordinato (sezione giurisdizionale per la Toscana, n. 622/04).
In breve, il rapporto di lavoro subordinato, per la struttura causale e tipica che lo caratterizza, riveste un carattere necessariamente oneroso in aderenza al dettato dell’art. 36 della Costituzione e delle disposizioni di cui agli articoli 2094 e 2126 del codice civile mentre le eccezioni alla necessaria onerosità del rapporto possono essere previste soltanto dalla legge.
Secondo la sezione campana, quindi, il rapporto dei soggetti di cui all’art. 90 TUEL, non può che essere di tipo oneroso e comunque inquadrabile in uno degli schemi giuridici previsti dal codice civile e dalle leggi speciali in materia di lavoro fermo restando che l’inserimento di un soggetto nell’organizzazione pubblica, per quanto in strutture di staff, non può non comportare la soggezione al potere di controllo e di indirizzo necessario alla realizzazione delle finalità istituzionali.
Stefania Fabris